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吴振宇:新时代金融体制改革的政策脉络和重大进展
2021-10-14 00:00 作者:国务院发展研究中心金融研究所所长、研究员 吴振宇 来源:《中国经济时报》2021年10月14日 
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党的十八届三中全会以来,我国金融改革开放加快推进,金融组织更加健全、金融市场更加完善、金融调控和监管体系更加健全,金融服务实体经济和防控风险的能力显著提升。正是依靠改革赋能,在中美经贸摩擦加剧和新冠肺炎疫情突发的情况下,我国金融体系保持了稳定运行并有力支持了实体经济。在改革开放进入攻坚期和深水区的阶段,我国金融体制改革在过去十年间能够克服困难持续推进,主要得益于党中央、国务院的系统谋划和各项政策的牵引规范。

进入新发展阶段,我国发展的基础、环境、任务都出现显著变化,这对“十四五”以及更长时期内我国金融体制改革提出了新要求。金融体制改革要更加突出促进科技自主自强、构建新发展格局、促进共同富裕、推动绿色发展并全面提升经济金融安全水平,有效解决金融发展中的深层次矛盾和问题,围绕服务实体经济和防范系统性金融风险两条主线,着力推动资本市场高质量发展、深化银行业供给侧结构性改革,提升保险业综合保障能力。

新时代金融体制改革的政策脉络

2013年11月召开的党的十八届三中全会确立了新时代金融体制改革的基础框架。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》用一个小节三段文字的篇幅系统指出了金融体制改革的主要方向和重要举措,内容包括金融机构和金融市场建设、金融开放、金融监管等。金融体制改革的方向和举措既体现了市场在资源配置中起决定性作用的改革总体要求,也体现了金融外部性强、风险高的行业特点。

十八届三中全会提出的金融改革要求在2015年10月召开的十八届五中全会上得到了进一步明确。十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。在规划建议稿的指引下,“十三五”规划纲要的十六章从“丰富金融机构体系”“健全金融市场体系”“改革金融监管”三个小节对深化金融体制改革作出部署。同时,在第五十章第三节对扩大金融业双向开放作出部署。规划纲要的发布和实施有力推进了十八届三中全会提出的金融改革的相关举措。

随着国内外经济形势的发展,我国金融风险压力加大。2017年4月中共中央政治局就金融安全进行了集体学习。在此次会议上,习近平总书记就维护我国金融安全提出了6项要求,内容包括金融改革、金融监管、金融风险处置原则、金融服务实体经济、领导干部金融工作能力和加强党对金融工作的领导等。习近平总书记关于维护金融安全的指示,在同年7月召开的第五次全国金融工作会议上得到贯彻落实。这次金融工作会议按照十八届三中全会关于全面深化改革的要求,同时根据经济金融形势的变化,将服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革作为金融工作的核心任务。同年11月,按照全国金融工作会议精神要求,国务院成立金融委,强化了对金融风险防控和维护金融安全的领导。

2018年2月召开的党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。按照会议精神要求,国务院新组建中国银行保险监督管理委员会,不再保留中国银行业监督管理委员会中国保险监督管理委员会。这是我国金融监管体制二十多年来最重要的一次调整。

供给侧结构性改革向纵深发展,金融领域的改革成为其重要环节。2019年2月中央政治局就金融供给侧结构性改革开展集体学习。习近平总书记指出,我国金融业的市场结构、经营理念、创新能力、服务水平还不适应经济高质量发展的要求,诸多矛盾和问题仍然突出。需要抓住完善金融服务、防范金融风险这两个重点,推动金融业高质量发展。习近平总书记在政治局集体学习上的讲话,是新形势下对金融改革开放工作的再部署。2020年10月,党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》。规划建议再次指出了金融改革开放工作中的重要任务,并在“十四五”规划纲要中得到体现。

十八届三中全会以来关于金融体制改革的相关会议和政策文件的主要精神和核心任务是一脉相承的。改革的主要精神都是坚持市场在资源配置中起决定性作用,核心任务均是围绕服务实体经济和防范金融风险。在此过程中,也会根据当时面临的经济金融形势和已有改革的进展,对不同领域的具体任务进行调整。

新时代金融体制改革取得重大进展

在一系列政策文件和措施的保障下,新时代以来我国金融体制改革取得重大进展。金融体系的市场化水平明显提升,金融调控和风险防范能力迈上新台阶。

利率汇率市场化改革加快推进。在逐步放开利率管制的同时,持续健全市场利率形成机制。改革完善贷款市场报价利率(LPR)形成机制,LPR取代贷款基准利率,存量浮动利率贷款定价基准已转向LPR。LPR嵌入商业银行内部转移定价,有效打破贷款利率隐性下限。持续培育以债券回购利率(DR)为代表的金融市场基准利率体系。完整的国债收益率曲线形成,定价基准作用得到更好发挥。增强了人民币对美元中间价市场化程度和基准性,包括上日收盘价、一篮子货币汇率变化和逆周期因子在内的人民币汇率中间价形成机制确立。人民银行退出常态化干预,人民币汇率弹性明显增强。

资本市场市场化和法治化改革迈上新台阶。《证券法》修订并生效,新增投资者保护制度专章、强化信息披露要求、全面推行注册制、大幅提高违法成本。注册制改革加速推进,公司债、企业债发行由核准制改为注册制。设立科创板并试点注册制,开展上市企业包容性、交易制度、信息披露等一系列制度创新。注册制改革从科创板稳步推广至存量市场,2020年8月创业板启动改革并试点注册制。债券市场有序、渐进打破刚性兑付,高风险企业风险逐步释放。交易所债券市场扩容至非上市公司。银行间与交易所债券市场基础设施启动互联互通,市场间协调明显增强,破除债券市场分割迈出关键一步。

国有金融资本统一管理框架加快构建。2018年6月,中共中央、国务院印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》,对完善国有金融资本管理作出顶层设计和重大部署。理顺了国有金融资本管理体制机制,逐步建立统一的国有金融资本出资人制度。明确民营银行设立基本原则和监管制度框架,2014年3月启动试点至今,已有多家纯民间资本发起设立的民营银行开业运营。明确国家开发银行定位为开发性金融机构、中国进出口银行和中国农业发展银行定位为政策性银行,开发性、政策性金融机构基本建立以资本充足率为核心指标的资本约束机制。

金融业对外开放不断提速。金融业准入负面清单已清零。银行、证券、保险业外资持股比例和业务范围大幅度放开。资本市场互联互通渠道确立并不断扩大。人民币国际化取得重大进展。2016年人民币正式纳入特别提款权(SDR)货币篮子,权重(10.92%)仅次于美元和欧元、高于日元。人民币占全球官方外汇储备份额突破2%。人民币大宗商品计价结算实现突破人民币资本项目可兑换程度稳步提升。QFII和RQFII投资额度限制、相关资金汇出比例限制、本金锁定期要求相继取消。自由贸易账户、跨境双向人民币资金池等制度建立并完善。

普惠金融政策体系不断完善。普惠金融政策工具箱不断丰富人民银行开展普惠金融定向降准、宏观审慎评估(MPA)增设小微企业和民营企业融资专项指标、创设普惠小微企业贷款延期支持工具和普惠小微企业信用贷款支持计划。2020年7月,银保监会发布《商业银行小微企业金融服务监管评价方法(试行)》,商业银行小微企业服务监管评价指标体系初步建立并不断完善。

健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。强化人民银行宏观审慎管理职能,陆续构建房地产金融宏观审慎政策、跨境资本宏观审慎政策等政策工具。逐步统一资产管理业务监管标准。完善系统重要性金融机构监管框架,建立系统重要性银行评估与识别机制,从附加资本、杠杆率、大额风险暴露等方面附加监管要求。出台金融控股公司监管办法,将非金融企业投资形成的金融控股公司整体纳入监管,从制度上隔离实业板块与金融板块。建立存款保险制度,成立存款保险基金。支付、清算结算、征信等金融基础设施框架体系基本成型,统筹监管加快推进。

金融监管组织体系不断完善。成立国务院金融稳定发展委员会,统筹协调金融监管政策间、部门间,以及金融与其他政策的配合。应对综合化经营趋势、分离发展和监管职能,合并组建银保监会。初步确立中央垂直监管和地方属地监管并行的双层金融监管模式。省级地方金融监管局由挂靠其他委办局升格为省政府直属机构,并加挂金融工作办公室牌子。在各省(区、市)建立金融委办公室地方协调机制,加强中央和地方在金融监管、风险处置、信息共享和消费者权益保护等方面的协作。

新发展阶段对金融体制改革提出新要求

在开启全面建设社会主义现代化新征程的“十四五”期间,金融体制改革既要围绕社会主义现代化建设的基本要求,又要围绕近中期的重点任务,及时推进改革,不断提高金融体制的适应性。

一是建设支持科技自立自强的创新友好型金融体系。要服务好自主创新,建立健全与新型举国体制相适配的金融制度安排,增强金融体系提供大规模优质创新资本、风险资本的能力。要维护产业链供应链稳定发展,构建基于充分信息、银企互信互济、有约束力的新型银企关系,以融资稳定性服务产业链供应链稳定。要服务创新链与产业链对接,实现金融、科技与产业三角循环和良性互动。

二是建设助力内外循环相互促进的开放型金融体系。要着力推进制度性、系统性金融开放,推动中国与全球金融市场的互联互通、制度接轨,增强制度的竞争力。要增强用好国际国内两个金融市场、各种金融资源的能力,使金融成为粘合国内外利益的重要纽带。

三是建设有力维护金融安全的稳健安全型金融体系。要守住不发生系统性金融风险的底线,做好应对国际国内各种不利局面和极端情况的应对准备,保证金融体系功能正常发挥。要加强国家金融安全战略统筹规划,强化对金融安全工作的战略引领,健全国家金融安全法律体系和组织保障。要统筹推进金融安全基础设施建设、人才培养等多项任务。要提高金融风险的预警和监管能力,识别、量化、监测、预警和防范金融风险,建立多个层级、多种屏障的隔离和防范,形成高效率、全方位的金融监管体系。

四是建设面向共同富裕的更具社会责任感金融体系。要强化金融的社会责任感,抑制金融的社会分化放大器效应,发挥金融减少城乡差距、区域差距的作用。要构建将农村资金涵养在农村的机制,支持农业科技发展,完善政策性金融、商业性金融、合作性金融合理分工的农村金融体系,使金融成为乡村振兴战略的重要组成部分。要构建更高水平普惠金融体系,不断扩大金融服务覆盖面,为金融弱势群体提供适当、有效、商业可持续的金融服务。

五是建设为生态文明建设提供有力保障的绿色金融体系。“30·60”碳达峰碳中和目标,为我国绿色金融建设提出更高要求。一要引导金融资源向绿色发展领域倾斜。要完善绿色金融体系基础性工作,加快完善绿色金融标准体系,完善和健全绿色金融政策框架和激励机制。二要完善碳市场建设,引入碳金融衍生品交易机制,丰富碳金融产品体系,有效发现碳价格,通过市场化手段激励碳减排。三要在金融稳定政策框架中考虑气候变化影响。要逐步在宏观审慎政策框架中纳入气候变化风险,对金融机构定期实施气候风险压力测试,引导和帮助金融机构评估和管理气候风险。