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赵树凯:民间组织监管机制亟待创新
2007-10-09 14:01

   基层民间组织大量出现,提升了中国社会的组织化程度,可以解决政府和市场都难以解决的许多社会问题,因此是社会进步的一个明显标志。但如果无序发展,显然也会增加社会秩序的不可控因素。

  民间组织既是民主政治发展的重要条件,也是民主政治发展的重要结果。当前,在中国基层民主发展进程中,民间组织日益成为一个值得重视的问题。

  基层民间组织快速发展是我国社会的新特征

  目前,我国登记注册的各类民间组织约31.97万个,并且仍在以每年10%左右的速度递增。据估计,乡村基层民间组织已达300万个,其中大量没有登记。中国民间组织的勃兴是在特定时代背景下出现的。改革打破了原来国家垄断资源和严格控制私人活动空间的格局,为各类非政府组织的出现与发展提供了广阔的空间。社会结构深刻变化,原先高度集中统一的利益格局不复存在,各阶层之间利益日趋多元化,各自需要不同的利益代言人,政府与企业之外的第三部门与公民社会开始形成。在社会转型过程中,出现了各种新的社会问题和社会需求,解决这些问题和满足这些需求,仅靠政府力量已经远远不够,需要组织化的社会力量。无论是政府还是社会群体,都需要自下而上的民间组织在其中发挥积极作用。同时,民间组织还是吸纳就业的重要领域。满足社会需求和解决就业压力为民间组织的发展提供了重要动力。民间组织的自主性和社会影响力也在不断增加。我们发现,不论在城市还是乡村,都有越来越多的青年人,特别是面临就业难题的大学生,将投身民间组织作为就业和发展的现实选择。

  民间组织的主体部分活动于基层社会。从城乡社区层面来看,大致上可以分为两类。一类是形成于社区内部的民间组织。这是社区群众自发成立、自娱自乐、自我服务、自我管理的民间组织,包括利益维护类、情趣文体类和公益类等类型。这些组织是回应社区需求产生的,直接形成于社区,主要在社区内部活动,获得的支持也主要来自社区内部。其中既有传统组织的复苏和发展,例如路会、桥会、香会、庙会、宗族团体等;也有新兴的公益性团体,如一些非正式基金会、行会组织等;还有一些专业技术类团体,如牧业协会、养殖协会等。有些组织是正式登记的,有些是社区备案的,也有些是游离于登记、备案管理之外的。它们是社区群众参与基层民主的一种组织形式,其中维护权益类社区民间组织的表现尤为突出。

  另一类是形成于社区外部的民间组织。这些组织的发起人多为知识分子,工作人员多为专职,特别是青年学生。有的活动集中于扶贫、公共卫生、社区建设、教育等领域,有的活动集中于环保、维权、妇女权益、艾滋病等领域。其中一些组织以倡导宣传、引起社会关注、推动政策制定为主要工作目标。这些组织的生存不依赖于特定社区,而是面向社会吸纳资源,包括资金、信息、志愿者等。资金主要通过自下而上的渠道获得,一部分来自民众或企业,一部分来自国外机构资助。在实际运作中,这类组织因为很难找到业务主管单位,大量选择工商登记甚至不登记。这两类组织也可以称为内生型组织和外生型组织。如果把这两类组织都称为草根组织,从这些组织的生长机制来看,前者的“根”扎在社区内部,后者的“根”则扎在社区外部。两者共同的生存基础则是社会生活的需要。但是,从活动特征来看,两类组织的行为取向往往不同。内生型组织重在对内服务,主要体现了社区居民多样化生活需要的满足;外生型组织重在对外倡导,主要体现了组织发起者的理念,更加重视影响政府决策、启发公众意识、引导社会舆论。另外,网络技术的发展和通讯方式的便利,使网络生活成为一种新的生活方式,目前除了具有固定组织实体的民间组织数量不断增长以外,还出现了大量以网络为依托的准民间组织,活动的途径和形式非常灵活多样。

  基层民间组织的独特优势

  农村已经成为民间组织活动的辽阔舞台。许多形成于城市的民间组织,其主要活动场域也在农村。农村民间组织有多种类型。第一,经济合作组织,主要是各种专业合作社、专业协会、经济联合体等。这类组织是农民在家庭经营基础上,依照自愿、互利原则组成的,有的是社团登记,有的是工商登记,也有大量没有登记。第二,权益维护组织,主要指以维护农民合法权益为宗旨的各种自发组织,如前些年农民群众为了对抗税费负担过重而自发组成的“减负”组织、近几年为了保护征地占地过程中自身利益而成立的“护地”组织、农民工自发成立的打工者组织等。这些组织基本上都没有正式注册登记,甚至没有得到政府承认,但它们在形态结构和功能等方面已经成为一种组织学意义上的组织,而且这些组织的社会影响正在扩大。第三,社会服务组织,主要是乡村社区居民为提高自身福利而形成的公益性、互益性组织,如老年协会、扶贫协会、红白喜事理事协会等,这些组织通常不需要登记注册,主要是作为基层党组织和自治组织的伙伴组织。第四,宗教组织。近些年,农村宗教组织发展很快。绝大部分的宗教组织除了宗教活动外,都提供各种形式的社会服务。宗教的强大感召力、宗教组织广泛的社会资源和资金筹措能力都为这类组织的发展奠定了良好基础。第五,宗族组织。宗族家族是村落社会里固有的组织纽带。改革开放以来,宗族组织早期活动的基本方式是修族谱、立宗祠、祭先祖等,在此基础上,宗族组织开始正式进入农村公共权力体系,在农村公共管理活动中的分量不断增加。从根本上讲,宗族组织的活动是农民维护自身安全和利益的表现形式。

  民间组织的组织化水平迅速提高。突出的特点是由单独行动走向主动联盟,主要表现为,开始自觉地关注能力建设,有意识地学习行动策略,通过多种方式建立合作、分享经验、扩大影响。在城市里,那些由专业人士发起的民间组织有这样的发展特征,在农村,由社区民众自发形成的维护权益类民间组织也有这样的发展特征。从更深广的社会背景看,一些国际组织在中国的活动也开始注重提升民间组织的能力和网络建设,注重网络式培训交流平台的搭建。现在,城乡民间组织的联盟性行动大量出现,民间组织之间的交流合作正在发展。另外,越来越多的民间组织开始采取灵活策略,积极影响政府决策。尤其体现在扶贫、社会福利、环保等与政府存在利益交叉点的领域。与此同时,不同部门和层级政府的态度也呈现出“多元化”和“灵活性”的特点。例如,政府职能转变使一些农民工输入地的地方政府公开认可甚至帮助自发成立的农民工服务组织。在扶贫领域,民间组织以积极态度寻求与地方基层政府的配套合作,目前这种合作已经延伸到高层,以“政府购买”的形式进行合作。具有标志性意义的是,2006年国务院扶贫办分别与一些国际和国内非政府组织签订合作协议,开展社区主导型发展的试点项目。

  民间组织对于社会治理的作用越来越显著。总体而言,积极作用是主导的。民间组织虽然立足于“民间”和“非政府”,但它们所开展的“环保”、“扶贫”、“教育”、“培训”等活动,与政府“构建和谐社会”的目标是一致的,是构建和谐社会的积极力量,是公民社会形成的重要基础。民间组织为社会提供了新的资源配置体制和利益传输渠道,满足了社会多元化的需求,成为社会发展的重要推动力量。在改革和发展过程中,中国社会形成了多元利益主体的格局。民间组织的出现,促进了这些利益主体之间的信息沟通和意愿表达,有利于维护市场与社会秩序,减少政府的社会管理成本、提高政府公共决策的效率。民间组织也是新兴利益主体维护自身利益的重要组织依托。民间组织能够承担部分以往由政府包揽的公共服务,是部分公共物品的重要提供者。在社会转型过程中,民间组织在解决社会问题方面具有独特优势,可以弥补政府与市场的不足。

  关键在于政府怎样监管和调控

  从民主发展的角度看,民间组织对基层民主也有直接的重要影响。第一,民间组织既开展社会服务,也监督政府行为、影响政府决策,在公共事务中发挥作用,是推进基层民主的重要力量。第二,民间组织在一定程度上整合并集中表达了群众的利益诉求,拓展了基层民主的参与渠道和途径;第三,民间组织的活动使公民获得了参与实践,可以训练公民的参与意识和参与能力,为民主的运转提供组织条件,提高民主制度的效率和稳定性。具体来看,有些民间组织已开始涉足基层民主的组织活动,如组织群众参与基层选举、向群众宣传民主理念、在自治事务和公共治理项目中动员群众参与等。民间组织培养了基层民主所需要的公民精神。很多民间组织在开展活动的过程中,非常强调参与性和志愿精神,有利于培养群众的公民精神。这种参与理念的传播和实践,唤醒了公众的参与意识,为基层民主的展开奠定了重要社会基础。同时,民间组织内部的民主选举活动,提供了选举技术的试验场地,也直接提高群众认知和掌握民主规则程序的能力。

  但是,对于社会秩序来说,民间组织本身是一个双刃剑,也存在一些消极作用。从当前来看,问题主要表现在,有的民间组织以社会公益为旗帜,实际从事不正当的谋利活动,特别是一些依靠资助和募捐活动的民间组织,募集的资源往往主要为这些组织成员享有,真正的帮助对象没有获益或获益很少。这个现象如同政府扶贫中的“瞄准”问题一样,真正的穷人往往很难获得资源,资源倒是被那些扶贫干部或者其他不贫的人所分享。有的民间组织不是积极地化解冲突、维持社会稳定,而是利用政府工作失误和群众不满而介入群体性事件。出现这些问题,直观地看,是民间组织领域有一些人动机不纯。民间组织是一个结构成分复杂的组织体系,从业人员来源比较庞杂,确实有部分人是在通过这个领域实现自己的发财梦。但是,这个状况本身是难以避免的,党政领导干部中腐败者也大有人在。关键是制度环境。据本人的观察,当前的民间组织领域,管理混乱,当管不管,不当管而管,问题是比较严重的。民间组织的一些消极作用,首先是由于政府监管不到位、引导不力造成的。例如,由于民间组织成立的高门槛,多元化的利益诉求没有恰当渠道及时反映,逐渐积攒成为不安定因素,导致组织化的冲突事件发生。当前,加强对民间组织的监管、完善民间组织的参与机制是一个重要问题。如何使我国的民间组织成为政府工作的伙伴、助手和合作者,减少民间组织的消极作用,需要深入研究。

  民间组织的大量出现,显然增加了社会秩序的不可控因素。这是当前中国社会面临的突出问题。关键在于政府怎样监管和调控。为了发挥民间组织的积极作用,抑制其消极作用,需要政府加强规制引导。本人认为,当前需要做好以下工作:

  第一,改进登记注册管理。现有民间组织登记注册办法门槛过高,虽然有效控制了过量增长,但在实际工作中,许多民间组织因为很难找到业务主管单位,导致登记注册困难,被迫选择工商登记甚至不登记。这样,政府既难掌握总体情况,更难实施有效管理。因此,应该改进登记管理工作。

  第二,加强日常监管。目前,我国民间组织登记严格但管理松弛,其日常活动往往远在政府的视线之外。应该实行“宽进严管”的政策,加强政府职能部门的监管,使民间组织在合法范围内活动,在组织宗旨范围内活动。在监管机制上,要从传统的行政监管转向法治监管,从政治监管转向综合监管。

  第三,培育社会监督机制。监管大量民间组织活动的成本很高,仅靠政府监管力有不及,加强社会监督是重要的国际经验。民间组织应将其活动和财务等情况向社会公开,接受社会力量和公众的监督。

  另外,民间组织之间的监督和制衡也是社会监督的重要方式。本人在考察美国民间组织的时候,曾经考察过一个组织,这个组织的主要工作就是监督检查其他相关非政府组织。比如,一个基金会支持某组织开展某项活动,这个项目的设计和预算都要向社会公开。这个非政府组织将根据项目计划,对这个组织的项目运作进行监督。在民间组织管理方面,政府的职责,就是要制定相应制度规范,营造社会力量参与监督民间组织的环境。当政府部门、公民个人、其他民间组织都能够有力地监督民间组织的活动的时候,民间组织中不正当行为就会显著减少。

作者:国务院发展研究中心研究员 赵树凯 来源:《南方周末》2007年10月04日 
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