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程会强:加强垃圾分类治理 促进新型城镇化建设
2019-09-11 00:00

垃圾治理利用不是仅为了资源化利用,而是生态文明建设的窗口阵地和城镇环境治理能力的衡量标志。要按社会系统工程思维方式组织垃圾分类治理,从提高城镇精细化治理能力和培育战略性新兴产业的角度处理垃圾。

随着我国城镇化进程的迅速发展,垃圾问题无论在城市还是在农村都日益突出,已成为城市病的典型表征和农村环境污染的重要来源。垃圾分类治理不是单纯的资源化利用,而是城镇治理能力和精细化管理的标志之一,也是生态文明建设在新型城镇化建设中的重要表征。正如习近平总书记所强调的,实行垃圾分类,关系广大人民群众生活环境,关系节约使用资源,也是社会文明水平的一个重要体现。

加深对垃圾分类制度的深入全面理解,澄清一些认识误区

当前,我国正在加速普遍推行垃圾分类制度,46个重点城市先行先试,2019年起全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作,全国垃圾分类工作由点到面,取得积极进展。在此进程中,要加深对垃圾分类制度的深入全面理解,澄清一些认识误区。

误区一:垃圾分类不能减量,分类意义不大。垃圾分类是从源头上实现垃圾和再生资源的大分类。只有将大量的如废纸(箱、板)、废金属、塑料瓶、废玻璃、废旧纺织品等再生资源分离出去,单独收集,才能实现源头减量,从而降低最终处置环节的垃圾处理量。所以,垃圾分类不仅可以减量,而且源头分类至关重要。

误区二:把垃圾分类制度单纯看成分类环节。垃圾分类制度是包含“分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”的系统工程,垃圾分类只是其中一个环节。垃圾分类不是目的,而是手段。垃圾分类的质量直接决定了垃圾分类的资源价值和经济价值。垃圾从最初的公众私有品,经分类投放后成为所在社区的区域性准公共资源,再经分类运输后到垃圾转运站便成为没有排除性的公共资源。在不同阶段,根据垃圾的属性将采取不同的处置方式,其中再生资源从垃圾中剥离将是最大的资源和经济价值增长点。

误区三:垃圾是污染源,不应采取奖励分类。作为原生垃圾,在没有分类前既有资源属性,也有污染属性,具有资源属性是垃圾分类的价值依据和出发点。即便是经过分类后的真正“垃圾”,也只是污染属性大于资源属性而已。垃圾处置的优先顺序是“减量化、资源化、无害化”,大量的真正“垃圾”经过焚烧或生化处理也变成了能源或肥料,经过这些环节后最终只有少量的垃圾残渣进行无害化处置。所以,随着科技的进步,垃圾不仅是放错了地方的资源,还将是唯一增长的资源。因而,我们要充分利用垃圾的资源属性,将其资源利用最大化、污染影响最小化。

误区四:垃圾处理方式极端化,用单一方式。垃圾处置方式有多种,通常是填埋、堆肥和焚烧。这三种方式不是从低级到高级的完全递进,而是要因地制宜,选择某种适合方式或者三种方式综合使用。如果认为垃圾可以不用分类,一烧了之,那就陷入了单一处置方式的怪圈。即便是美国这样的发达国家,因其人少地广的国情,填埋依然是垃圾处置的主要方式,但其填埋是以垃圾分类为前提的,填埋的是有机垃圾或焚烧后的残渣,而不是混合垃圾。

误区五:垃圾分类方法有争议,由谁来分类。垃圾分类方式有多种,如二分法(厨余垃圾和其他,可回收物和其他)、三分法(厨余垃圾、可回收物和其他)、四分法(厨余垃圾、可回收物、有害物和其他)、多分法(在四分法基础上进一步细分)等。至于采取何种方式,要因地制宜,不要死搬硬套。如在办公场所,可能只标识废纸、瓶罐和其他就可完成分类使命;而在住宅小区,四分法更有利于资源回收和利用。至于谁是垃圾分类的主体,政府、公众和企事业单位都是主体,只是使命侧重不同。从垃圾分类的基础性看,公众是决定垃圾分类制度能否落地的基础因素;从垃圾分类的推进性看,政府是推动促进因素;而专业化企业的介入将会成为垃圾分类治理利用市场化发展的关键因素。

误区六:垃圾分类信心不足,等待立法强制。垃圾分类在我国历史上提倡已久,但效果不佳。重要原因就是公众信心不足。因为生活中存在“我分你不分,前分后不分”的现象,特别是在运输过程中分类投放的垃圾再次混合收运使前端分类之功尽弃,严重影响了公众垃圾分类的积极性。但我们不能因此就等待、观望,而要从后端倒逼前端,完善后端处置设施,可通过同车分格装运等方式加强分类运输,通过立法使垃圾分类不仅成为公众自觉,更成为社会必须。

从提高城镇精细化治理能力和培育战略性新兴产业的角度处理垃圾

推动我国垃圾分类治理,要从战略定位着眼,垃圾治理利用不是仅为了资源化利用,而是生态文明建设的窗口阵地和城镇环境治理能力的衡量标志。要按社会系统工程思维方式组织垃圾分类治理,从提高城镇精细化治理能力和培育战略性新兴产业的角度处理垃圾。推进垃圾分类制度,不仅可以改变个人和社会行为方式,而且对整个民族素质提升都具有重要意义。具体来说,可从以下几方面推动垃圾分类制度的广泛深入实施。

一是完善垃圾分类法规政策,纳入绩效考核。

当前在《中华人民共和国固体废物污染环境防治法(修订草案)》中,已提出要健全生活垃圾污染环境防治制度,这是生活垃圾分类首次被纳入国家立法中。要在此基础上,制定专门的垃圾分类管理条例。同时,将垃圾分类工作纳入地方政府绩效考核指标体系。现在已有上海、深圳等多地出台生活垃圾分类管理条例,为国家层面专门立法奠定了良好基础。

二是政府补贴垃圾分类,逐步探索垃圾收费。

当前地方政府对垃圾处理的补贴重在后端处置环节,而且垃圾处置是按处理量进行补贴。这无形之中,就对前端垃圾分类造成了负面影响,因为前端分类越细,后端需要处置的最终垃圾就越少。因而要将垃圾补贴重心前移,鼓励垃圾前端分类;同时,探索垃圾收费,按不同区域测算,设定每天限额,首先探索超额收费,鼓励垃圾减量化。对于后端垃圾处置,要从按量补贴改为按质补贴,重在鼓励其资源化绩效。

三是倡导再生资源产品,补贴再生资源价格。

垃圾分类是为了更好地分离出再生资源,而再生资源最终要以产品形式为循环发展提供服务。在有条件的地方,可设立再生资源超市或者再生资源产品专柜,让再生资源产品“看得见、摸得着、用得上”。同时,通过税收优惠和价格补贴等多种方式鼓励发展资源循环利用产业,这样才能使再生资源产品在社会上广为人知、大行其道。

四是城乡统筹,因地制宜,分类方式多样化。

当前,农村垃圾治理是我国垃圾分类治理的短板。根据我国的国情,农村垃圾治理既是改善农村人居环境的重点,从某种程度上讲也决定了我国垃圾分类治理的成败。因而,推动垃圾分类治理,务必要城乡统筹。通过因地制宜选择适合本地地情的垃圾分类和处置方式,既治理区域环境,又培育新的产业增长点。有条件的地区可以公开招标专业公司进行市场化运作,为社会资金参与农村垃圾分类、收运和处置提供广阔天地。

概言之,垃圾分类治理是一项巨大的系统工程,需要政府、公众、企事业单位和公益组织的多方协作,本着“减量化、资源化、无害化”的原则,着眼于垃圾产生和处置全生命周期过程管理和完整的产业链,采取宣传教育、激励惩戒、技术支撑、法制约束、市场结合等多种手段,构建符合我国国情的垃圾分类治理利用体系。

作者:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长助理、研究员 程会强 来源:《中国经济时报》2019年09月10日 
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