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赵晋平:把自由贸易试验区建设成新时代对外开放新高地
2019-08-19 00:00

我国自由贸易试验区建设取得了新进展,迈上了新台阶。面对新形势和新目标,全面落实中央提出的制度创新举措,努力把自贸试验区打造成对外开放新高地,这是新时代深化改革开放和促进中国经济高质量发展的一项重要任务。

新时代高质量发展对高水平开放提出了新要求

过去40年中国经济发展的巨大成就是在不断扩大对外开放的条件下取得的,新时代中国经济的高质量发展同样离不开更加开放的环境。

1.扩大对外开放是中国经济高质量发展的必然要求

40年来,中国的对外开放取得了举世瞩目的成就,对于促进改革和发展发挥了十分重要的作用。但是,我们必须清醒地认识到,中国目前的对外开放和适应错综复杂外部环境变化、培育参与和引领国际竞争合作新优势、助力中国经济高质量发展的需要相比,还存在一定差距;对外开放的广度、深度和力度不充分、不平衡仍然是当前的主要矛盾。

从国际环境来看,美国大搞单边主义和贸易保护主义,随意践踏世贸组织规则,动辄加征关税,严重损害了经济全球化的发展环境和合作基础,为正在回升中的全球经济和贸易投资增长蒙上了阴影,并将产生长期负面影响。对此,世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织、联合国贸易发展组织等国际权威机构已经无一例外地下调了全球经济、跨境贸易、跨境直接投资的增长预期,充分说明贸易保护主义抬头对世界经济和全球化带来的冲击,中国发展的外部环境因此面临十分严峻的挑战。中国是全球第二大经济体,也是经济全球化的重要受益方之一,通过不断扩大开放的实际行动,彰显中国参与和推动经济全球化进程的坚强决心与信心,为促进开放、包容、普惠、平衡、共赢的新型全球化发展创造新动能,这是更好应对国际形势变化、改善中国高质量发展环境的迫切要求。

2.中国的投资准入开放水平与国际上许多国家相比还存在较大差距

经济合作与发展组织(OECD)每年都要公布各国外资限制性指数(FDI Regulatory Restrictiveness Index),观测范围不仅包括其成员国,也包括了中国等许多非成员国。这项指数已经成为国际上评价一个国家直接投资领域开放程度高低的主要标杆。如果将2017年指数值与1997年比较可以看出,包括中国在内的所有国家都出现明显降低,但降幅存在较大差异。尤其是对2017年水平比较,中国的指数值为0.316,仅低于菲律宾、印尼,相当于OECD国家平均值的4.8倍,比巴西、印度、俄罗斯、南非、埃及、越南都要高得多。

进入2018年以后,中国推出了一系列扩大投资准入的开放举措。2018年版全国负面清单显示,对外商投资的限制性措施由2017年版的63项减少到48项,OECD2017年指数尚未将这些最新进展包括在内。预计2019年度公布的中国外资限制性指数值将会有所降低。但是,综合指数值和制造业、服务业分产业指数值明显高于大多数国家的情况不会发生太大变化。

3.建设国际化法治化便利化营商环境任重而道远

投资准入开放要取得实际成效离不开良好的营商环境。准入开放能够为投资者提供进入国内投资兴业的机会,是这些要素流入的必要条件,但并不是充分条件。稳定、透明、可预期,符合国际规范的营商环境往往是跨国公司选择投资目的地的重要决策依据之一。

根据世界银行2018年10月31日发布的2019年版《营商环境报告》,中国在全球190个国家按照营商环境完善和便利程度的排名中,由2018年版的第78位,大幅提升至第46位。新的评价结果充分表明了中国近年来在改善营商环境方面取得突出成效,尤其是在“开办企业”“获得电力”两方面改善最为显著。“开办企业”指标排名由去年的第93位上升至第28位。“获得电力”指标排名从去年的第98位上升至第14位。

世行的营商环境评价体系已经成为各国改善营商环境的重要参照标准。因此,我们要从中看到自身存在的差距和问题。一是中国的总体排名,和许多成熟经济体相比还比较落后。如中国香港、韩国、新加坡、新西兰、美国等均名列前十。二是有些领域改革的力度有限,并没有取得实际成效。如在获得信贷方面,按照世行的评价与上年相比没有改善。三是一些分项指标虽然有很大程度改善,但是实际水平仍然明显落后。如办理施工许可,在2018年版营商环境评价中被列为全部190个国家和地区中的第172位。2019年版前移51位,有了明显变化,但是仍然处于全部经济体第121的落后位置。从对标国际先进水平来看,改善中国营商环境仍然是一项长期的工作,还存在巨大的提升空间。另外,在未被列入营商环境评价体系的一些领域,中国投资环境还存在一些亟待改善的问题,如政府采购、知识产权保护等。

着力打造高水平开放试验田和新高地

在开放政策和营商环境的国际竞争日趋加剧,我国发展的外部环境挑战增多的新形势下,为了适应高质量发展对高水平开放的新要求,自贸试验区需要继续发挥试验田作用,成为对标国际先进规则和国内领先水平的对外开放新高地。

1.大幅度增强压力测试力度

按照国际上高水平贸易投资自由化标准,对自贸试验区进行压力测试,为深化改革和扩大开放探索新途径,积累新经验,这是自贸试验区制度创新的一项重要功能。而在压力测试中,最具代表性的标志是外国投资准入管理制度的开放水平。从2013年设立上海自贸试验区开始,我国已经建立了准入前国民待遇+负面清单的管理模式,在管理形式上实现了与国际通行标准的对接,在这一背景下,负面清单中特别管理措施数量多少成为衡量开放水平高低的关键因素。

2019年6月,我国公布的自贸试验区版负面清单由2018年版的45项减少至37项。看起来,自贸试验区开放压力测试的力度明显加大。但放在国际上高水平贸易自由化安排迅速增加的大背景下看,自贸试验区在扩大开放领域的测试压力与全国版负面清单相比基本处于相同水平,与OECD外资限制性指数反映的国际领先水平相比还存在很大差距。另一方面,按照国际上自由化水平最高的贸易安排(如TPP等)来看,开放承诺不仅覆盖关税、非关税壁垒、投资准入等边境上举措,还涉及到准入后的制度、政策体系等所谓边境后议题,如国有企业竞争中立、劳工标准、环保标准、政府采购、知识产权保护等国内措施。但目前在自贸试验区内关于这些准入后的压力测试十分有限,难以很好发挥先行先试和示范作用。

建议在自贸试验区采取更加积极的开放举措,参照TPP等高水平贸易投资协定的自由化标准进一步放宽外商投资准入,制定具有国际领先水平的新版负面清单,提升压力测试力度,并为参与双边和区域多边贸易投资自由化谈判积累经验,做好准备。通过新版负面清单争取使自贸试验区的外资限制性指数降低到与OECD平均值相近水平,充分彰显先行先试的示范和引领作用。另一方面,建议进一步扩大自贸试验区自主制定、执行准入后行业管理规定和经营行为规范准则的权限。除了少数敏感和审慎管理领域之外,建议对多数行业的准入后管理适用自贸试验区内的行业管理规定和法律,解决行业部门放权不足、部分领域的准入开放形同虚设等问题。

2.鼓励自贸试验区实行差异化的发展路径

按照全国统一的自贸试验区负面清单实施外资准入管理不能很好适应各地自身优势和重点产业发展的需要。这是当前自贸试验区开放实践中存在的一个突出问题。建议鼓励和支持各自贸试验区探索差异化的开放路径,打造量身定做的投资准入负面清单。建议将鼓励自贸试验区适度调整投资准入负面清单作为地方赋权改革的重要内容,允许各自贸试验区在全国统一负面清单基础上,结合自身发展定位、资源条件和风险防控经验适度对负面清单做减法,在经中央批准基础上形成地方版负面清单。海南自贸试验区可在对风险进行评估基础上,将全国自贸试验区统一版负面清单中和农业技术研发、技术咨询、海上运输和船舶代理、国际邮轮、旅游、医疗、康养、教育培训、文体娱乐、影视制作等有关的特别管理措施逐步进行删减。

3.加强贸易投资自由化和便利化的双轮驱动

实行高水平贸易自由化和便利化政策是自贸试验区制度创新的重要任务,也应当成为推动自贸试验区跨境贸易投资高质量发展的两个轮子,缺一不可。但从现有政策设计和实施效果来看,自贸试验区的贸易便利化举措内容较多且更容易取得进展,贸易自由化政策较少且成效有限。调研表明,造成这种失衡的主要原因首先是由于海关特殊监管区域面积偏小、功能有限,缺少开展保税加工、仓储、运输、展销、货物中转集拼的开放平台;其次是和服务贸易自由化有关的医疗健康、电信、专业服务、技能培训、海洋运输等服务业外商投资,普遍具有设备、器械、耗材进口关税率较高等特点,难以形成对重点发展产业跨国公司投资的较强吸引力。另外,服务业准入开放不足也是造成当地存在方式服务贸易自由化进展缓慢的重要原因。

建议在自贸试验区增设和扩大海关特殊监管区域,提升贸易自由化水平,扩大贸易投资自由化平台建设,重点发展保税物流、仓储、展销、汽车平行进口等跨境贸易。与此同时,应支持各类海关监管区按照国际上高水平自由贸易园区模式和境内关外标准进行转型升级,并利用保税物流通道、保税仓库等方式实现海关特殊监管区的互联互通。另一方面,要加大服务贸易创新发展的政策支持力度,扩大服务业投资准入开放,吸收跨国公司以当地存在方式提供跨境服务。

4.积极探索建设中国特色自由贸易港

根据习近平总书记“4·13”讲话的战略部署,海南自贸试验区承担着为探索中国特色自由贸易港打基础的特殊任务,这也是自贸试验区在新的历史条件下推进对外开放新高地建设的一个重大使命。探索建设中国特色自由贸易港,必须在充分学习和借鉴国际经验,结合中国国情和地方特点,按照全球领先开放标准构建制度和政策体系,实现特色鲜明、突出,具有很强国际竞争力的世界著名现代化自由港建设目标。

根据中央关于深化海南改革开放指导意见的基本精神,中国特色自由贸易港建设大致可分为四个阶段:即“打基础”(2018—2020年)阶段、“搭框架”(2021—2025年)阶段、“建制度”(2026—2035年)阶段、“成特色”(2036—2050年)阶段。其中前两个阶段是自贸试验区向自由贸易港升级的过渡期;后两个阶段是自由贸易港建设和发展期。自贸试验区将在过渡期发挥十分重要的试验田和示范区作用。

建议在“打基础”阶段重点做好以下三个方面的工作:一是全面落实海南自贸试验区总体方案部署的各项任务,结合海南实际情况和未来发展定位,复制和推广已有自贸试验区取得的成功经验;二是研究和制定由自贸试验区走向自由贸易港行动方案,明确分阶段建设目标、实施步骤、重点工作和主要举措,完成关于自由贸易港目标模式和制度、政策体系的顶层设计;三是围绕重点领域改革创新需要。设立若干投资贸易自由化先行区,为逐步建立自贸港制度和政策体系积累经验。

建议在“搭框架”阶段重点做好三件事:一是继续推进自贸试验区的制度创新和先行先试,制定海南自贸试验区进一步深化改革开放总体方案,明确为自贸试验区向自贸港平稳过渡发挥载体和试验田作用的功能定位。扩大贸易投资自由化先行区覆盖区域和行业范围,加大自由化便利化压力测试力度;二是开启海南自贸港立法程序,确定自贸港法律框架设计和立法进程的阶段性目标,形成和完善国家层级海南特殊经济区域法律制度体系;三是在总结和评估先行区先行先试经验基础上初步建立全域自贸港制度建设所需要的投资管理、货物贸易监管、资本项目管理、人员跨区跨境流动、财税体制等政策体系和风险防控体系。

作者:国务院发展研究中心对外经济研究部原部长、研究员 赵晋平 来源:《中国经济时报》2019年08月19日 
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