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区域创新:推进机制与路径选择
2018-09-10 00:00

   要走出一条以科技创新为核心、促进区域协同发展的创新之路,必须推动全面创新改革试验,建立健全区域创新体系,促进创新资源高效配置和开放共享。

   随着区域协调发展战略的逐步确立,创新活动已跨越省市行政区域范围,在区域分工中形成了不同类型的创新改革试验模式。迄今为止,有关区域创新体系建设与改革路径试点的探索仍在进行,呈现出区域层级多元化、创新环境复杂化、改革路径趋同化等特征,在一定程度上影响了区域创新改革试验的推进机制设计。因此,要把握好创新政策制定的有效性、创新政策实施的整体性和创新政策推进的联动性,着重从政策体系整合、政策供需匹配、政策有效落地、政策推广路径四个层面深化区域创新改革试验,不断实现由政策优惠向制度红利转型。

   区域创新改革试验已有推进机制评述

   区域创新改革试验是基于构建特定的区域创新体系,从营造良好创新环境出发进行的以科技创新为核心的试验探索,主要包括国家高新区、国家自主创新示范区、国家创新型城市、全面创新改革试验区等类型。这种带有探索性质的改革试验推广面临的最大挑战不仅在于如何科学评估改革成效,更为重要的是如何设计一套良好的改革试验推进机制。因此,需要针对不同类型的区域创新改革试验,尤其是以科技创新为核心的试验,就现有的推进机制特点及面临问题进行讨论。

   1.政策传递路径:协商基础上的层级式输出。以科技创新为核心的改革大多是在顶层设计指导下进行的。无论是具有较高政策含金量的国家自主创新示范区,还是赋予体制机制创新先行突破权利的全面创新改革试验区,都是根据指定试点内容自上而下逐步推进的。地方政府的先行先试也是在与上一层级政策管理部门多次沟通协商基础上展开的。这种政策传递路径允许地方政府在一定范围内先行先试,特别是突破现有法律法规的政策创新需要征得上级部门许可,这也是基于区域资源禀赋和领导驾驭能力进行的沟通协商过程。因此,不可能要求所有区域的改革试验试点都能同步推进。对于创新发展而言,更需要体制机制和政策上的突破,金融、科技、知识产权等领域尤为重要。

   然而,这些领域的改革试点推进较慢,涉及的政策突破十分有限,许多含金量高的政策措施迟迟得不到批复,直接影响了改革试验的成效。比如,在粤港澳区域创新合作中,科研经费的跨境使用、人才资格的互认审批、科研设备报关涉及的关税减免等仍然需要争取国家部委的支持。现有的政策传递路径能够将政策试点风险控制在最小程度,通过多次协商沟通可将达成共识的政策授权实施,但对于改革试验的关键领域和重点政策缺乏有效的沟通机制,政策传递路径链条过长、制度性成本过高。此外,由于不同层级政府的权责不一致,试点政策出台的规范性约束过多,也不利于地方探索的深入推进。

   2.政策落实反馈:典型宣传与有限评估的结合。政策落实的反馈成效直接影响到改革试验的推进程度,同时也与政策传递路径相关。一方面,政策试点从顶层授权到具体操作需要根据实施范围逐级下达,它与政策传递路径大体一致。另一方面,政策落实反馈依据各地政策实施的具体成效,主要采取宣传报道和政策评估相结合的形式,是改革试验推进机制的重要一环。在区域创新改革试验中,跨区域政策试点的趋势日益明显,制度创新与政策推广的难度也逐步加大。现有反馈机制主要针对实效明显的案例进行宣传,而对一些政策落实不到位、实施效果不明显的地方却很少提及,对存在的问题大多还是通过第三方评估提出。

   调研中了解到,受益企业和科研院所的基础条件好、竞争实力强,主要集中在创新改革试验的核心区域,比如东部沿海发达城市、改革试验省份的省会城市,以及部分创新氛围活跃、创新资源集中的区域中心城市。相比之下,许多三、四线城市的企业和科研院所虽然也在政策试点范围内,但其政策落实的效果大打折扣,有些地方甚至都没听说有此类政策。以典型宣传和有限评估相结合的反馈机制在总结地方探索、鼓励基层创新方面较为成功,但对于基层尤其是科技企业、科研院所等利益相关方的政策诉求回应较少。政策落实反馈往往只注重典型案例,试点政策是否真正惠及所有相关方、政策推广是否具有可持续性、政策实施是否存在标准不统一,这些都是现有推进机制存在的值得关注的问题。

   3.组织实施方式:任务分解“碎片化”。当前,推进改革试验的组织方式大多采取成立专门工作领导小组的方式,各职能部门对改革试验的各项任务层层分解并具体实施,凸显了长期以来中国改革创新过程中的“碎片化”特征。具体而言,改革试验在完成顶层设计后,通常以授权部委的名义下发各类示范(试验)区、试点改革方案批复文件,有些改革关联性较强、涉及体制机制创新的改革试验也会以中办、国办名义下发,以提高改革试验的权威性,但具体协调部门仍然以国家部委为主。比如,国家自主创新示范区是经国务院批准由科技部牵头实施的;全面创新改革试验区是经全面深化改革领导小组批准由国家发展改革委、科技部联合牵头实施的。地方层面也比照中央成立相应改革试验领导小组,并根据改革任务逐级分解至相关职能部门。

   然而,这种任务分解“碎片化”的组织实施方式已经难以适应区域创新改革试验的新要求。比如,苏南、长株潭、珠三角等9个以城市群为基本单位的国家自主创新示范区在具体推进过程中,虽然在各省级层面成立了相应的工作领导小组,但实际操作中仍以各自地方政府为主。在省级领导小组框架下各自开展政策试点,可能导致区域之间的政策沟通缺乏有效协调,或者说这样的组织架构和运行机制在协调跨区域创新改革中的制度成本较高。此外,一些地区同时承担多项创新改革试点任务,但在具体实施过程中很难把握试验的本质内涵,往往都是以往各部门推行政策的“大杂烩”,缺乏对改革方案的系统思考。比如,广东省全面创新改革试验方案提出的116项改革举措并不都是在试点批复后才形成的,很多举措是已有政策的延续,只不过现在实施起来更有据可依。

   4.地方主要领导的改革担当意识和风险驾驭能力。在创新改革试验推进机制中,如果说政策传递路径、政策落实反馈和组织实施方式是硬机制,那么改革担当意识可以看成是一种软机制,地方领导尤其是主要领导的担当意识往往成为决定创新改革试验推进的关键性因素。当前,领导干部担当意识主要体现在一些“破旧立新”的试验性改革上,即使是中央批复的各项政策试点允许先行先试,但在面对需要突破现行体制和法律法规时却有所顾虑,必须要向国家相关部委多次沟通请示,避免因地方擅自决策而承担责任。如果地方主要领导干部缺乏对改革风险的驾驭能力和谈判沟通水平,那么改革担当意识也就成为一种空洞的口号。

   随着创新改革试验进入深水区,会面临更多难以预见的风险与挑战,需要地方主要领导有强烈的历史责任感、时代紧迫感和使命担当感。因此,要对试点进程中新政策与旧制度之间可能产生的摩擦和矛盾做好风险预判准备。特别是在跨区域协同创新方面,地方政府间合作的紧密程度往往决定了创新改革试验的协同性。通常来讲,跨行政区域创新改革试验的范围越大,改革协商的成本就会越高,相比在单一行政区划范围内的改革试验,推进难度也会更大。比如,正在推进的京津冀全面创新改革试验就面临诸多困难,这一区域各种要素流动面临的障碍最多、困难最大,而且自身区域发展极不平衡,三地之间主要领导协商沟通很难在同一平台对话,很大程度上改革担当意识让位于政治考虑。

   新时期推进区域创新改革试验的主要特点

   当前,区域创新改革试验类型众多,试点政策协调部门较为分散,更为重要的是,不同类型试验所涉及的区域相互交叉,使得不同区域政策之间的统筹协调性不够,往往同一区域内被赋予多种“政策性帽子”,但各项政策的协同叠加效应未能很好发挥。这不仅包括创新政策体系内在的冲突,比如互为前置条件、试点步伐不一致,还包括创新政策与产业、贸易政策等方面的不协调。究其原因,主要是区域创新改革试验的政策目标设定过多,许多创新政策具体落实的主体不明确,加之各级政府部门领导的改革担当精神不够,始终将试点政策的风向往上看齐,缺乏对科技中小企业、科研院所、创业机构长期呼吁的具有普遍性和关键性问题的积极响应,从而导致许多核心改革举措一拖再拖、迟迟下不了决心。

   推进改革试验既要有好的改革方案设计,包括顶层设计和配套改革举措,也要有好的推进方式,二者相辅相成、缺一不可。制定科学可行的改革试验方案是改革成功的前提,寻求科学有效的推进机制是改革真正落地的重要保障。在谋划创新改革试验的总体思路时,首先要把握好创新改革试验面临的外部环境变化。一些较为显著的特点表现在:国家近年来批复的各类政策性试验区明显增多;试验区的范围由单一行政区域扩展到跨几个行政区的城市群层面;区域创新改革试验逐步由各地积极向上争取优惠政策试点转为中央指定部分区域实施改革试验;覆盖整个试点区域的保障性政策和区域合作机制尚未真正建立。

   总体而言,中央政府选择试点地区的过程与各个地方政府间争取试点机会的过程交织在一起。在由“争取”所引发的试点项目启动过程中,中央政府的推动力度和地方政府间的竞争强度都较高。虽然在部分区域推行的全面创新改革试验方式有所调整,但其向上争取优惠条件和具体项目的初衷没有改变。当前和今后一个时期,以科技创新为核心的示范区要成为制度创新源泉、改革试验田和开放新高地,同时也应赋予其为区域创新驱动发展探索新途径、积累新经验的国家战略使命。以“国家高新区—创新型试点城市—国家自主创新示范区—全面创新改革试验区”为主要路径,各类国家级新区、自由贸易区和综合配套改革试验区为有力支撑的全方位、多层次、宽领域的区域创新改革试验格局逐步建立,不仅促进了区域经济发展,也为地方探索创新政策试点、开展体制机制创新搭建了重要平台。

   推进区域创新改革试验的路径选择

   在新的历史条件下,区域创新改革试验既面临难得的机遇,同时也面临巨大挑战。因此,必须围绕构建开放型区域创新体系的总体目标,准确把握创新要素在跨行政区域乃至全球范围内流动的新特征,进一步理顺政府与市场在创新资源配置中的关系,更加注重创新改革试验框架与具体创新政策的有效对接,尤其是不同试点政策之间的内在关联性,更加强调领导干部的担当精神和有为意识,逐步构建起解决跨区域要素流动与利益分享的特殊保障机制,以及以市场需求为导向、改进政策供给质量的实施机制。应该主要从政策体系整合、政策供需匹配、政策有效落地、政策推广路径四个层面推进制度设计。

   1.打造科学完备的政策供给链。目前,各地虽已形成较为完整的创新政策体系,但在实际操作过程中,没有充分考虑区域创新环境差异,各类试验区内的政策试点相似性较多,政策之间的协调性、配套性不够,尤其是在实施进度和推进方式上缺乏有效统筹。比如,有些政策是部门拟开展试点项目的简单堆砌,有些政策政出多门,政策之间不时相互打架。调研发现,部分试点区域创新政策还比较分散,创新政策供给与市场需求缺乏有效匹配。因此,要根据不同类型区域创新改革试验的重点问题、重点领域和重点任务,进一步整合创新政策的供给体系,优化创新资源配置方式。特别是一些跨区域的创新政策设计,要兼顾系统性、整体性与协同性,使之形成科学完备的政策供给链。

   一是围绕促进科技与经济深度融合开展的科技创新平台建设、科技成果加速转化、增强创新主体地位等方面,充分考虑区域创新要素布局和创新主体需求,选择上述某几个领域对现有的政策试点进行分类并整合。二是创新改革试验的配套政策要统一归口,尤其是要打破跨行政区域的体制机制障碍,中央应注重发挥地方的创新积极性,把创新的差异性作为制度设计和政策制定的出发点。三是相关部门出台的政策细则应相互衔接、互为支撑,政策具体操作应进一步简化程序,除特殊情况不应设定较高门槛。

   2.构建条块顺畅的有效沟通机制。即使构建了科学完备的政策供应链,如果政策供需层面缺乏有效对接,也可能会导致创新改革试验效果不理想。调研中也有反映,企业不太关心国家批复了多少改革试验区、创新示范区,关键是在于真正享受到多少改革红利,哪些政策能真正满足当下需求。目前,鼓励创新发展的基础性制度仍有待完善,微观创新主体缺乏创新动力,部分含金量高的政策始终落不了地。比如,知识产权保护仍有较大差距,产权激励制度改革相对滞后,相当一部分企业特别是高新技术企业,在现行法律框架下无法给予管理层和员工以股权激励。因此,必须从优化政策传递和反馈路径两方面入手,围绕纵向层级上下沟通和横向层级平行沟通的关键环节,着力解决政策传递路径过长、政策供需不匹配的问题。

   一是逐步改变政策渐次传递的沟通路径。特别是在鼓励地方先行先试过程中,政策试验的授权方式应该倡导最高层级的“一次授权”,为地方自行探索创造良好的制度环境。二是不断提升跨区域创新政策传递与执行的顺畅性。创新政策要与各类试验区已有政策有效统筹,保障性政策要兼顾跨区域要素流动与利益分享的平衡,最大限度提高政策执行的顺畅性。三是进一步增强试点政策与战略定位、市场需求之间的匹配度。地方政府在创新改革试验中既要做好与国家相关部委的沟通衔接,也要充分听取创新型企业、科研院所、创业机构等各方意见,确保政策实施具有针对性。

   3.探索统分结合的新型组织方式。现有创新改革试验仍采用“小组协调、运动推进”的组织方式,在领导小组框架下通过各部门会商解决。由于这种机制主要以程序性规程为主,对具体实施缺乏强有力的领导和组织,特别是在综合性区域改革层面表现尤为明显。因此,要确保区域创新改革试验的各项政策真正落到实处,必须从政策推进的组织方式入手,真正树立“一盘棋”思想,探索统分结合的“一体化”组织方式,切实解决部门条块分割、各自分散改革的弊病。

   一是逐步扩展“领导小组”架构的执行操作职能。组织架构设置应考虑将上一层级有关职能部门统一纳入“领导小组”成员单位,建立政策有效落地的“制度化捷径”。与此同时,适当扩展“领导小组”的职能,领导小组成员部门既承担相应层级的总体方案设计,也肩负着对各项政策试验落地生根的全过程把控。二是探索跨区域部门领导干部交流任职方式。特别是在涉及跨区域、跨部门的政策试点中,应考虑“领导小组”及常设机构人员配置的多样性。比如,跨区域不同层级的改革试验领导小组成员可交叉任职、双向任职,不断缩小部门利益偏差和区域性政策障碍。三是推动相应的行政管理体制改革。现有的各项机制没有很好把握上级授权与改革自由裁量之间的关系,制度创新的空间越往基层越小,许多政策打架、政策空转等问题也都出自于此。从根本上讲,还应进一步深化放管服改革,努力在强化改革联动、减少政策冲突、增强有效激励上取得实效。

   4.以改革担当精神推进体制机制创新。当前,政策试点没有在更大范围推广,或者说是政策扩散进展缓慢,除了上述提及的原因外,还与地方领导尤其是主要领导的改革担当意识不够有关。体制机制创新不足导致许多创新改革试验名不副实,最终成为一种名头摆设。从历次区域创新改革试验方案看,很少有涉及改革担当精神的具体表述,与之相关的包容机制、免责机制也缺乏可操作性,使得一些创新改革试验区仍处于等待观望状态。因此,必须进一步强化改革担当意识,探索促进领导干部敢担当、敢作为的容错免责和有效激励机制。

   一是进一步完善改革试验的容错免责和有效激励机制,充分调动领导干部干事创业的积极性。比如,对在先行先试中因缺乏经验而出现无意过失,在上级尚无明确限制的探索性试验中出现无意过失,为推动区域创新发展而出现无意过失等情形,建议对有关单位和个人免于追究责任或者从轻、减轻处理。对此,广东、浙江等省目前已在探索试行中。与此同时,不断拓宽职务晋升通道,坚持物质激励与荣誉激励并举,完善领导干部考核机制。二是充分考虑政策扩散过程中的适用性风险,有效区分制度依赖和要素禀赋对政策推广的影响。建议对目前已落地的改革试验成果进行梳理,哪些是通过向上争取政策优惠形成的;哪些是依靠自身体制机制创新突破的;哪些是具有某种外部条件约束的;等等。三是加强对区域创新改革试验的第三方评估。提倡领导干部责任担当,并不意味着不需要考虑任何改革成本和风险,而是强调在改革风险总体可控、能够有效增强人民群众获得感的领域加快改革试验进度,不必纠缠于细枝末节和繁琐的程序性事务。

作者:国务院发展研究中心“区域创新改革试验及路径选择研究”课题组(执笔人:龙海波) 来源:《中国经济报告》2018年第4期 
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