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陈健鹏:深化环境监管体制改革打赢蓝天保卫战
2018-7-9 16:57

   国务院日前印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》(以下简称《三年行动计划》),明确了大气污染防治的总体思路、基本目标、主要任务等,引发高度关注。总体目标是,经过3年努力,大幅减少主要大气污染物排放总量,协同减少温室气体排放,进一步明显降低PM2.5浓度,明显减少重污染天数,明显改善环境空气质量,明显增强人民的蓝天幸福感。

   针对此次《三年行动计划》印发的积极意义以及其主要措施的重点和难点,中国经济时报记者专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所环境政策研究室主任、研究员陈健鹏。

   重点地区治污减排压力严峻

   中国经济时报:《三年行动计划》提出的宏观背景是什么?

   陈健鹏:我国经济增长和环境保护进入“再平衡”的新阶段,这是《三年行动计划》实施的重要背景。可以从以下几个维度来理解。第一维度,我国正处在污染物排放与经济增长全面脱钩的重要转折期。随着“十一五”期间二氧化硫排放达峰,“十二五”期间氮氧化物排放进入平台期,我国经济增长与空气污染物排放在“十三五”期间有望实现全面脱钩。尽管从总体上我国环境空气质量已经处在“稳中向好”的阶段,但是,由于大气污染物排放总量仍处在高位,大气环境形势依然严峻。特别是,考虑大气污染物的时空分布差异较大,重点地区治污减排的压力仍十分严峻。《三年行动计划》中的京津冀及周边地区、长三角、汾渭平原等重点地区单位国土面积煤炭消费量远高于全国平均水平,大气污染防治形势十分严峻。

   第二个维度,随着2015年新《环境保护法》的实施和生态文明体制改革的推进,改革开放近40年以来系统性环境“监管失灵”的状况正在扭转。特别是,在中央环保督察制度推动下,“环境违法是常态”的局面正在得到遏制。在此作用下,全国环境监管的一致性会得到加强,这将有助于统一市场竞争环境,促进企业优胜劣汰。这是推动我国经济高质量发展的一个重要方面。

   第三个维度,在全面严格环境执法的格局下,企业环境治理的成本将全面内化,这在一定程度上会推高主要工业产品环境成本。

   中国经济时报:此次《三年行动计划》的意义以及政策延续性如何?

   陈健鹏:《三年行动计划》提出了到2020年空气污染治理的时间表和路线图,体现了党和政府对环境治理的高度重视,是落实党的十九大提出的污染防治攻坚战的具体举措。党的十九大提出将污染防治攻坚战作为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一。随后,2017年12月的中央经济工作会、2018年4月的中央财经委员会第一次会议对打好污染防治攻坚战又作出了具体部署。2018年6月,中共中央国务院印发了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》,明确提出编制实施打赢蓝天保卫战三年作战计划,以京津冀及周边、长三角、汾渭平原等重点区域为主战场。

   从政策进展来看,此次《三年行动计划》是2013-2017年实施的《大气污染防治行动计划》(以下简称《大气十条》)的延续。2013-2017年,我国大气污染防治取得积极进展,《大气十条》确定的主要目标已经如期实现。此外,《三年行动计划》与《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《“十三五”生态环境保护规划》实现了有机衔接,即主要目标与“十三五”目标保持一致,对各省(区、市)和重点区域都不再增设新的量化目标。这种安排保障了各地区治污减排工作、考核工作的延续性、一致性。

   需平衡环境监管和产业发展关系

   中国经济时报:此次《三年行动计划》行动方案包括六方面任务措施,其中包括调整“四个结构”,即一是调整优化产业结构,推进产业绿色发展;二是加快调整能源结构,构建清洁低碳高效能源体系;三是积极调整运输结构,发展绿色交通体系;四是优化调整用地结构,推进面源污染治理。您认为,有哪些亮点和难点,应注意哪些问题?

   陈健鹏:我们认为,“调整优化产业结构,推进产业绿色发展”在现阶段特别值得关注。从主要工业产品实物量来看,“十二五”以来,水泥、平板玻璃、粗钢、合成氨等高耗能产品产量的增速趋缓,钢铁、水泥等部分高耗能产品产量或已达峰。驱动能源消费增加的工业化因素正在逐步减弱。结合国际经验,我们大致预判,主要重化工产品产量在未来10-20年仍处在“平台期”。因此,从污染物减排的潜力来看,传统的重化工行业的“绿色化”是中长期绿色发展最为重要的领域之一。在经济增长和环境保护“再平衡”的过程中,处理好环境保护与产业发展,特别是实体经济的关系至关重要。从发达国家的历程来看,相关研究表明,20世纪70年代以来,发达国家严格环境监管和产业结构调整之前存在很强的相关性,但是,因果关系并不显著。这启示我们要理性认识环境监管和产业发展的关系,科学制定环境标准,平衡好二者关系。

   此外,此次《三年行动计划》提出“积极调整运输结构”“优化调整用地结构”若干举措,体现了我国大气污染防治工作不断向前稳步推进。《三年行动计划》提出,“大幅提升铁路货运比例。到2020年,全国铁路货运量比2017年增长30%,京津冀及周边地区增长40%、长三角地区增长10%、汾渭平原增长25%。大力推进海铁联运,全国重点港口集装箱铁水联运量年均增长10%以上”。此外,在交通领域,柴油车的污染问题越来越受到重视。在城市领域,针对扬尘的举措越来越实,《三年行动计划》提出“实施重点区域降尘考核”。

   中国经济时报:当前我国正处在全面深化改革的重要阶段,结合当前生态文明体制改革,谈谈如何将生态文明体制改革和打赢蓝天保卫战相结合?

   陈健鹏:当前,我国正处在生态文明体制改革的攻坚期,环境监管体制改革是重要内容。我们知道,大气污染防治是一个长期过程,根据我们初步测算,在2015年的空气污染排放叠加总量水平上,至少还要削减50%-60%,才能实现在2035年环境空气质量根本性改善。而在这个过程中,环境监管的贡献大于产业结构、能源结构调整的贡献。因此,通过环境监管体制改革,提高环境监管效能,是中长期治污减排的制度基础。环境监管体制改革要和打赢蓝天保卫战的行动和政策有机结合。

   第一,进一步厘清环境监管体制改革方法论,坚持问题导向,明确改革优先序,建立改革“容错”“纠错”机制。统筹推进组织结构、工作机制、政策工具三个层次的改革。坚持问题导向,找准“真问题”,抓住主要矛盾及矛盾的主要方面。引导改革方案牵头部门、改革试点地区,树立正确的“改革政绩观”,及时客观总结改革经验,对改革方案和改革时序进行调整。以实事求是的态度,在众多改革举措中,抓住主要矛盾,推动重点和关键改革举措落地有效。

   第二,积极推进排污许可制度改革,重塑环境监管流程,推动环境监管机构内部加强协作、推动环境信息共享,提高监管机构准确获取排污单位环境信息的能力。这是空气污染治理过程中使用精细化管理的基础,也是环境税、排污权交易等市场化减排机制发挥作用的前提。而随着大气污染物排放总量的递减,减排的边际成本越来越高,对精细化的、市场化的减排政策工具的需求将进一步加强。

   第三,要将环保督察、重点区域大气治理督查这类运动式工作机制和推动建立现代环境监管体系的制度建设有机结合。平衡好运动式工作机制短期纠错和监管体制改革长期制度建设的关系。防止各级环境监管机构过度依靠督察制度,依靠运动式督查的工作方式,避免形成路径依赖。应激励并引导各级环境监管机构按照职能法定、规则公正、过程透明、运行专业、决策独立、行为可问责等现代监管的基本原则,依法实施监管,政府鼓励公众或其他政府部门依法对监管机构实施严格问责。

作者:记者 陈婧 来源:《中国经济时报》2018年07月09日 
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