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崔传义:来自基层扶贫和农业农村发展的机制创新
 ——安徽阜阳市三星村调查
2018-07-09 16:57

   调查感触较深的,一是他们直面问题,服务群众,探索出不少顺应民心、规律,理顺权益关系,调动群众脱贫发展积极性,推进开放搞活、城乡融合的办法和机制;二是这些有特色做法和机制的形成,得益于村组织有为群众、懂经营、公道民主的带头人及当地领导者大胆用人、支持基层改革创新。

   为什么三星村能有这些改革创新?究其原因,首先是党的十八大以来发展新理念的指引、国家对扶贫和三农的支持,而具体到该村,有两个必要条件:村组织好的带头人,当地领导对基层改革创新的支持。

   在关注农村改革40年和乡村振兴的氛围里,我们到安徽北部平原农区的阜阳市颍州区三合镇三星村,调查了扶贫和发展情况。选这个村调查,是得知该村年轻的党总支书记带领村民一步一个脚印扶贫,去年省市四次访查,百姓都给予称赞,摘掉了贫困村帽子,并在2018年当选为安徽省人大代表,感到其中必有奥秘。调查感触较深的,一是他们直面问题,服务群众,探索出不少顺应民心、规律,理顺权益关系,调动群众脱贫发展积极性,推进开放搞活、城乡融合的办法和机制;二是这些有特色做法和机制的形成,得益于村组织有为群众、懂经营、公道民主的带头人以及当地领导者大胆用人、支持基层改革创新。

   扶贫、调动贫困群体自身脱贫发展积极性的做法与机制

   2014年三星村领导班子换届选举,深受群众信任的老书记年过七旬决意退出。他的儿子杨坤山,由出外打工成长为在城市办公司的年轻老板,高票当选为村党总支部书记和村民委员会主任。一经当选,杨坤山就想改变与城市相比远远落后的家乡面貌和群众生活,把精准扶贫放在了首位。三星村和三合镇其他几个村一样,是个贫困村,27个村民小组、1618户、6980人、耕地7300亩,农民本土收入主要来自种养业,劳力70%以上外出就业,留村多是老人、妇女、儿童。2014年建档立卡贫困户149户293人,贫困发生率4%。他带领新班子紧扣扶贫第一民生大事,走访贫困户、发现问题、落实政策,探索符合实际的解决办法,不少举措涉及机制创新。

   一是以经营引导、技能培训、资金支持等方式,服务产业发展和就业,形成贫困户通过生产经营调整改进、扩充就业,增进自我造血功能的机制。

   村两委和驻村扶贫干部,结合本村以种养业为主的实际和市场需求,提出突出蔬菜种植、土鸡和麻鸭养殖特色产业发展,尊重农民意愿,由贫困户和一般农户根据自身条件选择种养项目。在特色养殖上,实行专业合作社、大户+贫困户集中养殖和分散养殖结合的方法。他们利用扶贫资金和帮扶单位支持资金,2016年、2017年两年夏初,共向90家养殖用户(其中贫困户71户),每户发放土鸡五六十只,或麻鸭60只,由卫生防疫部门、养殖大户和政府专业人员定期到户指导。村干部走访发现,一贫困户有养鸭技术,但缺资金,就以上级支持村集体经济发展的10万元资金,用来支持其养鸭,不到3个月,该户蛋鸭养殖发展到近6000只,年纯收入可达近20万元。这家养殖大户发展起来了,带动18个贫困户的养殖和就业。三星村的鸭蛋出了名,村集体每年有1万元利息收入。在就业扶贫上,他们还联系有资质的建筑工程公司到村培训,培训期满统一办理建筑资质证书,提升人力资本,并搭建与用人单位对接的平台,鼓励有能力的贫困劳动力“走出去”。对无法“走出去”的劳动力,协调公益岗位(如河塘看护、环卫等)进行安置,使之就近就业。

   二是在解决贫困户安居问题、进行危房改造中启用了“产权激励”。三星村贫困户危房改造2016年32户,2017年17户,两年解决问题。值得注意的是其做法。当初,村书记走进一家贫困户,是五保老人,房屋有些漏,下锅的米因存放得不好,存在粘连现象。他看在眼里很难过,像对待自家老人一样,从口袋里掏600元给这位老人,将其住房记入危房整修。走访另一家贫困老人,房屋和生活存在与上一家差不多的问题。不同的是,这老人有儿女,后辈没有好好孝敬老人。村书记也给这位老人400元钱,将其记入危房整修。根据这种情况,在村两委讨论贫困户危房整修时,他们形成一个意见:对贫困户老人单住危房的整修,凡是子女不照顾老人生活及住房的,村用上级扶贫款给其新建的房屋,子女不能继承,产权属于村集体所有,老人去世后,房屋收归集体。只有子女照顾老人、参加住房整修的,才能继承。这个办法,涉及贫困户房屋产权制度,作出这种区分,显然是合理的,也包含着倡导孝敬老人道德风尚,促进政府扶贫和更多人参与扶贫结合的机制。

   三是利用政府扶贫资金“借鸡下蛋”,形成企业发展和贫困户增收的共赢机制。一是他们和驻村扶贫干部一起向镇、区扶贫开发办公室争取到光伏发电扶贫项目,建成村级光伏电站两座,合计100千瓦,投资约80万元,并网发电收入的70%给贫困户,涉及60户,户均年收入约3000元。二是金融扶贫、“户贷企用”。鉴于一些贫困户有享受政府金融扶贫贷款的权利,但自己不善经营,这些贷款权得不到使用的问题,他们实行了贫困户的扶贫贷款额度,交给会经营、缺资金的企业使用,贫困户参与企业分红的办法。这样,既利于企业发展,又使贫困户获得扶贫贷款带来的收益。三星村对87户提供扶贫小额信贷,每户授信额度5万元(其中一户3万元),共授信433万元。这些贷款由村委会联系给企业使用。目前已发放年度信贷分红30万元,76户贫困户户均增收4000元。

   四是利用社会捐赠创办贫困户积分“爱心超市”,形成既使贫困户受益,又激发其自力更生搞好生产生活、脱贫发展积极性和荣誉感的公开公正机制。

   今年4月,在镇政府支持下,三星村专为贫困户、困难户开设的爱心超市开张。超市的商品不特殊,以粮油、服装、日常生活用品为主,三四十种,都是由爱心企业、帮扶单位和慈善人士捐赠给贫困户的。特殊的是交易支付方式。贫困户进超市,买东西不花钱,是凭自身搞好生产生活、参与村里活动获取的“积分”,来兑换商品。三星村对扶贫对象制定的评分办法,一是以孝敬老人、家庭和睦,庭院内外清洁整齐、绿化美化,创业增收,明白政策,诚信文明几项为评议内容,提出要求和标准;二是评议成员由贫困户、非贫困户、党员代表各占30%,村两委和驻村干部占10%的比例,共同组成;三是村里每月两次对贫困户进行考察评议,每次随机抽取评选人员,7人一组,分三组入贫困户家庭现场进行打分,去掉最高分、最低分,取平均分,经公示后,给该贫困户发放与分值等值的积分代金券,在每周五到超市兑换生活用品。贫困户说,只要自己把日子过好,就能得积分。某项做得很好,就能得到这项的满分积分券,还会给予如“清洁之家”“孝道之家”“创业之家”等荣誉称号(村里将这些“之家”,总称为“新时代幸福之家”)。如果贫困户想要的商品超市没有,可把需求写下来。超市据此用企业捐款购买,再兑换给需要的人。同时,企业可在周五到爱心超市查看捐助物品由那些贫困户受益。

   村书记谈这样做的用意是,有企业担心自己捐赠的物品,分配不明不白,不能送到贫困户手里,就以爱心超市公开透明的方式让其放心。但主要是避免扶贫给钱给物,给贫困户带来“等靠要”的依赖心理,要以此调动群众自力更生脱贫的积极性。爱心企业捐赠给贫困户的物品,也要凭贫困户搞好生产生活、清洁卫生、家庭团结、创业增收的努力来取得。这种办法也是一种机制:1.鼓励、引导贫困户积极面对生活,做自己能做的事,能劳动的劳动、能创业的创业,靠自己的努力摆脱困境;家家户户自主搞好环境改善、清洁绿化、家庭和睦,既使自身健康,生活变得更美好,也是参与美好乡村建设,为社会作了贡献。这使村里五保老人都融入了美好乡村建设,有尊严、有作为地生活。2.扶持贫困户的物品,在超市由贫困户根据需要自主选择。这就避免了有的贫困户不缺米面,扶贫却一律送给米面,造成资源浪费的问题。3.企业帮扶贫困户的捐赠有用途反馈,让企业放心,经过评议,镇政府还授予“爱心企业”称号,促进贫困人口得实惠、爱心企业得发展。4.在这个领域组织群众,形成具体的有领导、有制度、民主管理、公开公正的乡村治理和社会进步机制。

   扶贫和农业农村发展一体的机制创新

   三星村把工作重心放在扶贫上,同时扶贫是与整个农业农村发展结合进行的,在增进经济社会发展活力上也探索推进了一些机制创新。

   一是对村集体资产,打破以往村内封闭流转的框框,用市场拍租方式,使之在较大范围优化配置,更好体现价值,既增加集体收入,又引进了企业、人才。

   2015年,村书记出点子,村两委认同,打破集体资源、资产只在村内出租,由村干部与承包者单独谈判的老办法,对停办的小学校址和一口大塘,搞开放式拍租。第二年,又将旧村部和别的大塘拍租。办法是将公示张贴到全镇各村,并在电子屏幕上播出。整个过程在阳光下运行,受到群众肯定。采取这种方式的结果,一方面,集体闲置的资产盘活了,低价转包的资源升值了。一口大塘,过去由本村人承包,年租金2000多元,还难收取,现在仍是本村人承包,经过拍租,年租金上升到2万元,价值通过市场显示出来。过去村集体资产出租年收益4000多元,经过拍租,增加到年收租金5万多元。合同一定三年,三年后租金增加10%。另一方面,资产的开放式流转配置引来了企业、人才。停用村部出租,引入一家食用油加工企业,可以增加就业;小学旧址出租引入河南一位非物质文化遗产特殊手工艺的继承者,给三星村增添了有特色的文化产业。村里在想法帮助这两者成为品牌。这一制度创新,使村经济增强了市场机制的活力,拓宽了发展和就业路子。

   二是顺应民心,结合扶贫抓增加集体经济收入,结合村民生产生活加强公共基础设施。近年来三星村是从扶贫出发,抓集体经济增收的。要扶贫,村就要有点经济,而集体经济增收,当下又主要用于扶贫。这就形成了扶贫和集体经济增收的互动机制。这方面他们做的几件事,上面多已提及:1.在政府扶贫支持下,建成村级光伏电站两座,年收入10万元左右,多用于扶贫。2.三星村是由三个村合并而成的,他们在原孙庄村部建成扶贫车间,投资70万元,出租给一家粮油机械公司,年租金5.6万元。3.经村两委和村民代表大会研究并报镇政府同意,将区财政安排贫困村集体经济发展资金10万元,投入到一个专业合作社,年收益1万元。村闲置资源拍租年收租金5万元。这样,村集体经济收入由以往不足万元增加到20万元,为贫困村出列提供了帮助。

   再者,配合村民生产生活改善,加强公共设施建设。他们在政府和帮扶单位支持下,结合本村实际和群众需要,整合项目资金,推进了道路、电网、饮水、教育、医疗等公共设施建设。自2014年底至今,修建道路7条,约4.5公里,使庄与庄道路畅通,庄内主干道基本都是水泥路面;农村电网逐一排查23个供电台区,实施电压改造工程,消除了低电压状况;实施了自来水畅通工程;村小学、幼儿园,卫生室设施明显改善;新的村部和服务大厅建成使用。虽然资金大都是国家支持,但能在本村合适落地,有镇村干部群众的贡献。

   三是绿色发展,一面鼓励农户自身搞好清洁卫生环境绿化,一面推进社区绿化和污染防治措施。一是在横贯全村、通往镇区3.5公里的公路、沟渠边栽树绿化,二是推进秸秆还田,同时实行秸秆收储、流转给企业,变废为宝。随着发展,农户的小麦、玉米秸秆大大增加,而烧饭的燃料却已很少甚至基本不使用秸秆,多堆在村头地边,存放霉烂,污染沟塘、地下水或燃烧污染空气。他们按照镇里提倡的办法,拿出4亩地搞了秸秆收储站,村民将秸秆送来,给点钱;需要小麦、玉米秸秆做加工原料的企业,从这里方便地成批拉走、使用,也产生效益;既防污染,又物尽其用;全村处理超过500吨,政府还给奖励。这是符合自然、经济规律,多方收益,促进绿色发展的机制。

   四是既抓当前脱贫发展,又规划未来产业发展、村庄建设。村党总支书记是从打工闯市场成长起来的企业家,企业经营要务实、组合多方要素,又要把握发展机遇与风险。他把这些带到了农村工作上,首先是重点抓脱贫,抓当前发展建设,同时,也和村两委一起谋划着村的未来。他们考虑,乡村振兴第一步的产业发展,是向“多产业并举新模式”走,东部借濒临蔬菜水果大市场的区位优势,建200亩收储设施,发展物流服务,北部发展以艾草为特色的800亩药园,西部建设龙虾养殖观光产业园。对村庄建设,也作出示范点的规划。他们有对美好乡村的设想,又认为重要的是做好现在的事,每年都能有创新点。

   扶贫、发展创新的两个条件

   三星村近年摘掉贫困村帽子,经济活力增加,社会和谐向上,已涉及乡村振兴五个基本方面的进展。然而,重要的还不是这些变化,而是引起这些变化的有特色的做法,关系群众责权利、产权市场、社会治理的改革创新。贫困户爱心超市、集体资产拍租等创新做法,本村百姓喜欢,也吸引着周边镇村,得到镇、区、市领导的充分肯定,蚌埠、安庆等地市扶贫人员也前来学习。“爱心超市”运行以来,贫困户精神面貌、主动脱贫意识为之一振,参观者称赞其调动贫困户积极性,变“等靠要”为“我劳动、我光荣、我受益”。有了这些制度、机制创新,才推动了要素优化重组、人才流动,理顺利益关系,使激励、公平制度化,促进群众积极性和发展活力的提升。

   为什么三星村能有这些改革创新?究其原因,首先是党的十八大以来发展新理念的指引、国家对扶贫和三农的支持,而具体到该村,有两个必要条件:村组织好的带头人,当地领导对基层改革创新的支持。

   一是村组织带头人在扶贫发展改革创新中起了关键性作用。村总支书记兼村委会主任杨坤山,是群众选举的,扶贫发展的创新主意多由他提出。仔细考察,他带头人作用的出色发挥,有三个因素。一是热爱农民农村,继承父辈为群众办事而不占群众便宜的担当、服务精神。杨坤山从小和村民一起生活,结下感情,深受当40多年“农民干部”的父亲的影响。其父杨干喜多年受党教育,1966年做生产队记工员,很快做生产队长,后来做了18年村党支部书记。2014年换届,他年过7旬,群众仍要他当一把手,为什么?杨干喜说,我当干部给群众做事,从没有占群众的便宜,只能往群众身上贴。这话点明了原因。杨坤山继承了父亲不谋私利的服务精神,想点子干事情出于公心,不搞特权,才会让资源在开放的市场机制下运行,让管理公开、群众参与。市场和民主机制又反过来让公权力在阳光下运行。二是改革开放使他有城乡双重阅历,既了解农村,又在城市打过工,在浙江与阜阳间组织来料加工,进而办公司、当“老总”,十几年市场打拼,造就进取、创新精神,思想开放,有市场经济头脑和经管能力。这个优势,在新时代农业农村发展中成为推进改革创新的潜能。三是不仅为群众、有能力,还有认定要靠群众自己起来脱贫发展的理念。他本人是在市场上闯出来的,也相信百姓能靠自己的双手自立发展,而不是靠别人恩赐。村里工作不是靠他一个人,他尊重村两委成员和群众,强调发挥群众的积极性,让群众参与、选择。在村两委,他带头但不包办,注意培养两位年轻干部,让其大胆工作,错了他负责。这三大因素,支持他带领大家进行扶贫、发展、治理的创新。三大因素集于一人比较难得,但应是村组织成员组合和建设要具备的素质。

   二是镇、区、市领导支持、引导、帮助,是扶贫发展创新的另一个关键性条件。调查显示,三星村扶贫发展创新,从镇、区、市领导那里得到的是赞赏、支持,而不是看不起、无动于衷,官架子、强迫命令,或把功劳归于自己。村组织、带头人、村民与区镇领导的这种关系,成就了发展创新。1.村组织与当地领导都把扶贫发展作为回应百姓需求、执行党和国家战略部署的责任和目标。目标统一了,就有了相互支持、上下配合。区、镇领导、市委书记,多次到三星村调查贫困户和扶贫措施,给予支持指导,要求有关部门了解贫困户急需解决的问题,与扶贫有关的工作第一时间响应,多向基层配置资源,扶贫所需资金第一时间解决。村贫困户爱心超市得到区工商联联系爱心企业的支持,扶持养殖产业、兴建光伏电站,得到市下派扶贫单位的帮助,创新是上下合力推进的。2.区镇党委把三星村组织带头人,视为不可多得的人才,给予肯定、大胆使用,为其长处发挥提供支持。他比较缺乏党组织建设经验,镇党委和驻村干部就帮助村两委加强规章制度、议事规则、党支部“三会一课”建设,增强党组织在联系群众、农村发展中的核心作用。领导有改革意识,就赏识推进创新发展的人才。区镇领导不仅对带领村民走在改革创新、脱贫发展前头的三星村书记,给予表扬,让其现身说法介绍经验,还向全镇、全区干部介绍推广他们可复制的经验,用这类案例来培训干部,鼓励、引导更多人才、干部在乡村发展改革中成长。

作者:国务院发展研究中心农村经济研究部研究员 崔传义 来源:《中国经济时报》2018年07月09日 
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