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张云华:打破二元土地制度壁垒,打开制度通道, 构建农村集体建设用地入市的制度框架
2018-02-05 16:59

   农村土地制度改革需要进一步打破二元土地制度壁垒,打开制度通道,构建统一的市场交易体系,建立集体土地入市与土地征收并行的建设使用土地来源渠道,制定农村集体经营性建设用地入市税收政策,完善抵押融资办法和配套体系,拓宽入市土地类型,制定使用权到期后的指导意见,因地制宜建立区域统筹机制。

   农村集体土地与国有土地权利不平等的二元土地制度的主要表现是建设用地的权利不平等。党的十七届三中全会、十八届三中全会的决定中都提出要建立城乡统一的建设用地市场。打破二元土地制度壁垒、建立城乡统一的建设用地市场是党的十九大报告提出的建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的题中应有之意。自2015年以来,国家开展了农村集体经营性建设用地入市试点,已取得明显成效。下一步应在试点经验基础上,打破二元土地制度壁垒,打开土地入市交易制度、税收与增值收益分配制度、抵押融资制度、续期产权制度、不同地类统筹入市等制度通道,构建农村集体建设用地入市的制度框架。

   农村集体经营性建设用地入市改革试点成效明显

   (一)农村集体经营性建设用地入市改革在同权同价、激活资产、配置资源、收益共享等多方面成效较为明显

   农村集体经营性建设用地入市从制度上开辟了农村集体土地直接入市渠道,以拓展权利的方式保障农村集体土地权益,初步实现了农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价的改革试点目标。据Q试点地区对比分析,集体土地平均出让价格比同地段国有土地出让评估价格低7%,基本实现了“同权同价”。从D和N等试点地区看,目前入市的不少土地为废弃或闲置多年的原乡镇企业、村办企业用地。农村集体经营性建设用地入市后,死资源变成了活资产,有效配置了稀缺的建设用地资源,市场在土地资源配置中起决定性作用的改革要求得以实现,为完善土地产权制度和土地要素市场化配置趟出了新路子。农村集体经营性建设用地入市壮大了集体经济,增加了农民集体收益,让土地收益和经济发展成果能更多地惠及农民、惠及乡村振兴。有建设用地入市的农村集体经济组织普遍分享到较高的土地增值红利,集体成员的收益与股份普遍增长。

   (二)农村集体经营性建设用地入市未改变土地的集体所有性质,相比土地征收而言降低了用地成本

   农村集体经营性建设用地入市与土地征收的本质不同是,土地征收将集体土地征收为国有土地,改变了土地所有权性质,而农村集体经营性建设用地入市并不改变土地的集体所有性质,只涉及土地使用权和用地主体的变动。因此,农村集体经营性建设用地入市不像土地征收一样还需要支付对集体土地所有权的补偿,而只需要支付地上建、构筑物的补偿及一定期限土地使用权的使用费,降低了拆迁、安置等用地成本。D试点地区一位干部讲:“以村集体为主与村办企业谈,企业不会瞎要,集体也不会多给”。D试点地区将农村集体经营性建设用地入市与产业升级相结合,降低企业获得建设用地的难度与成本,从而降低国民经济运行成本,提高土地利用效率,促进产业升级发展,已取得一定成效。

   (三)农民集体由土地征收中的被动参与变为农村集体经营性建设用地入市中的主动作为,减少了征地拆迁矛盾

   农村集体经营性建设用地入市开辟了农民集体直接进行土地交易的渠道,农民集体不再是土地征收中的被动参与,而是积极主动地与地方政府一起开发利用土地,共同发展产业,共享土地增值收益和经济发展红利。土地征收中,征地拆迁矛盾总会频频发生,形成社会风险隐患,影响社会和谐稳定。农村集体经营性建设用地入市制度改革从根本上改变了开发建设使用土地的制度逻辑,变“征收集体土地转为国有再使用”为“农村集体经营性建设用地直接入市并使用”,从根本上大大减少了征地拆迁矛盾。

   农村集体经营性建设用地入市中有待完善的制度

   (一)农村集体经营性建设用地入市与土地征收制度未有机统筹,集体土地直接入市对土地征收产生的巨大影响正在显现

   农村集体经营性建设用地直接入市与农村土地被征收为国有入市是未来并行的两种供地方式,这两种供地方式既互为补充又此消彼长,这两项制度改革密切相关。试点地区的农村集体经营性建设用地入市交易制度既与现有的国有土地交易平台和规则有关系,但又相对独立,没有形成集体土地与国有土地之间统筹一致的入市交易规则。一些试点地区由专门的试点办或土地制度改革办而非土地管理行政部门来具体处理农村集体经营性建设用地入市工作。

   对同一块具备条件的集体土地而言,上市要么被征收为国有上市,要么直接上市,土地相同但上市方式不同,涉及的上市后的土地所有权属性、收益及其分配也不相同。集体土地直接上市后,土地所有权仍归集体,集体及其成员不仅在入市期限内可以获得收益,而且到期后仍然有收益。但集体土地被征收为国有上市后,集体及其成员只可以获得一次性的补偿收益,土地使用权到期后的续期收益也与其无关。W试点地区的农民集体在集体经营性建设用地入市中的收益大约是土地征收中收益的3倍。集体土地直接入市与土地征收入市之间的收益的这种根本差别和显性差距必将对未来的供地制度产生巨大影响。W地区直接入市的集体土地还比较少,目前还未影响到土地征收。而D试点地区则反映集体经营性建设用地入市肯定对土地征收有巨大影响,而且这种影响已经显现。不同制度树立起来的“水闸”壁垒很难抵挡两边的收益差别的压力。

   (二)入市收益的税收政策尚待明确,税收与集体土地增值收益调节金关系有待理顺

   农村集体经营性建设用地入市应兼顾国家、集体和农民利益,国家利益主要靠税收来体现。目前试点阶段,入市收益的税收核算与征收政策尚不明确。D试点地区还没有农村集体经营性建设用地入市的税收核算与征收办法,据反映,因农村集体经营性建设用地入市是新生事物,未列入收税目录,税务部门还不能对此征税。N和W试点地区初步拟定了农村集体经营性建设用地征税办法和税收种类,但也表示并不规范,税收标准繁复不统一,难以征收。

   按照财政部、国土资源部《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》,试点地区对入市土地收取一定比例的增值收益调节金,纳入县(区)地方一般公共预算管理,试点期间市、省以及国家层面不参与调节金分成。集体土地增值收益调节金不同于税收,今后两者关系有待理顺,进行衔接或并轨。

   (三)农村集体经营性建设用地抵押融资难

   农村集体经营性建设用地抵押融资是集体经营性建设用地入市的重点内容,只有可以抵押融资,才能真正实现集体建设用地与国有建设用地同权同价。N试点地区的农商银行从2001年起就已开始办理农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务。银监会、国土资源部于2016年5月印发《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》。截至2017年中期,Q试点地区累计办理抵押36宗,抵押金额9008.1万元。农村集体经营性建设用地抵押融资的潜力和市场很大,但目前农村集体经营性建设用地抵押融资还存在困难。第一,抵押价值评估与核定难。第二,抵押物变现处置难,存在抵押融资风险。第三,入市开发中的拆迁、整治、补偿等资金需求较大。但在这一阶段,项目手续往往不齐备,金融机构难以放贷。一些金融机构采用支持试点特事特办的方式给予融资,但普遍在政策上、金融监管上不托底,希望能有明确的政策和正式的手续。

   (四)入市土地类型只有经营性而没有公益性建设用地及宅基地

   试点意见规定,可入市的农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中,土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。但有些试点地区反映,存量集体经营性建设用地较少,符合直接入市条件的很少,不具有示范效应。因小学撤并、基层组织调整、乡村公共服务机构合并等原因,各地都或多或少形成闲置的公益性集体建设用地,同时以宅基地为主的农村居民点用地也存在大量闲置。这些土地有入市的必要与需求,但没有入市的途径。实际操作中,为减少土地资源浪费,一些闲置的公益性建设用地有时也会纳入入市范围。

   (五)农村集体建设用地使用权到期后产权处置存在不确定性

   农村集体建设用地使用权到期后产权处置问题关系到土地产权的稳定性和预期,关系到农村集体建设用地与国有建设用地能否实现同权同价。国有建设用地使用权到期后,《物权法》规定“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律规定办理。该土地上的房屋及其它不动产的归属,有约定的,按照约定;没有约定或者约定不明确的,依照法律、行政法规的规定办理”。而由于缺乏关于农村集体建设用地到期后产权处置的法律法规或政策规定,相比较而言,用地主体会认为国有建设用地具有更为稳定、可预期的土地产权,而集体建设用地的产权存在一定的不确定性。这导致集体建设用地难以实现与国有建设用地的同权同价。

   试点地区农村集体与用地主体双方一般都有关于土地使用权到期后产权归属约定,但做法不尽相同。W试点地区有约定续期的或回购的。N试点地区农村集体对土地支配权的意识极为强烈,目前的集体土地入市基本上均在合同中约定土地使用权到期后,土地及其地上建、构筑物无偿归集体所有。据N试点地区提供的数据,平均而言,当地工业用途类集体建设用地出让价格是同区域同类国有土地出让价格的约八成,商服用途类集体建设用地出让价格仅约为同区域同类国有土地出让价格的四成。

   (六)一定区域内不同村集体的可入市土地与收益不平衡

   一定区域范围内,农村集体经营性建设用地能否入市以及可入市数量、价值取决于三大因素,这些因素导致了一定区域内不同村集体的可入市土地与收益不平衡。第一,土地利用、建设、产业发展等规划。比如,在D试点地区,有的村集体经营性建设用地可以上市,但有的村集体经营性建设用地被规划为绿化用地,不可上市。这两类村集体之间可上市土地及可得收益上存在很大的不平衡。第二,可上市土地数量与存量集体经营性建设用地面积相关。不同村集体历史上形成的集体经营性建设用地面积差别较大,利益差别也大。D试点地区有的村集体经营性建设用地面积有上千亩,有的只有几十亩。第三,地理位置以及基础设施与公共服务配套。

   打破二元土地制度壁垒,打开制度通道,构建农村集体建设用地入市的制度框架

   农村集体经营性建设用地入市改革方向正确,要充分借鉴既有实践和经验,统筹推进改革,打破二元土地制度壁垒,打开这一新生事物与现有制度之间的制度通道,进一步构建农村集体建设用地入市的制度框架。

   (一)打破二元土地制度壁垒,构建集体建设用地与国有建设用地同平台、同规则并轨运行的市场交易体系

   农村集体经营性建设用地入市在国家试点之前已有部分地区在试行。G省早在2005年就已经出台集体建设用地使用权流转管理办法,对集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押作出规定。N试点地区的同志表示,该地区开展集体建设用地入市已有二三十年的历史,初步统计已入市的集体建设用地约15万多亩,近5年每年经公开交易入市的集体经营性建设用地都在200宗以上,土地面积超2000亩。国土资源部早在2000年就选取安徽省芜湖市等地开展农村集体建设用地使用权流转试点,在集体建设用地入市方面已经有一些探索。此轮改革试点也已三年。从试点经验看,打破二元土地制度壁垒、赋予集体建设用地与国有建设用地同等权利不仅在理论上能站得住脚,在实践中也完全可行。下一步,要构建集体建设用地与国有建设用地同平台、同规则并轨运行的市场交易体系。集体建设用地与国有建设用地入市主体不同,但交易平台、交易规则可以统一、并轨运行。农村集体经济组织作为入市主体可以充分参与交易,但不必另起炉灶,重新搭台。

   (二)打开集体土地入市与土地征收之间的制度通道,建立双轨并行的建设使用土地来源渠道

   农村集体经营性建设用地入市要与土地征收制度改革紧密结合,互相补位,相向而行。要进一步明确公益性用地主要走土地征收渠道,非公益性用地主要走集体建设用地直接入市渠道。要把界定公共利益用地范围、制定土地征收目录、缩小土地征收范围与农村集体经营性建设用地入市有机统筹起来。在试点地区综合评估集体建设用地入市对土地征收、地方财政收入、国家税收、产业发展等方面的影响,进一步完善税费、收益分配等相关制度。最终,摒弃单一的进行建设需要土地必须使用国有土地的路子,建立集体土地入市与土地征收“两条腿走路”的建设使用土地来源渠道。

   (三)打开集体土地入市与国有土地入市之间的税收和增值收益分享分配制度通道,制定农村集体经营性建设用地入市税收政策

   在地方试点探索基础上,参照国有土地入市的税收政策,制定农村集体经营性建设用地入市税收政策。对所需征收的相关税收及各种情况下的征税标准作出明确指引,开设专门科目,完善税种,兼顾国家和人民大众利益。统筹规范农村集体经营性建设用地入市税收和集体土地增值收益调节金的征收与使用。农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理是权宜之计还是长远办法?本文提出两种选项。第一种是将集体土地增值收益调节金政策固化,进一步健全实施办法,国家、省、市层面也参与分成。第二种是将集体土地增值收益调节金与国家税收政策、国有土地出让金政策衔接、并轨,统筹规范集体和国有土地增值收益税费征收使用管理办法。本文倾向于第二种选项。

   (四)打开集体建设用地与国有建设用地之间的抵押融资制度通道,进一步完善集体经营性建设用地抵押融资办法和配套体系

   参照国有建设用地抵押融资办法,结合试点经验,进一步完善集体经营性建设用地抵押融资办法,从法律层面赋予集体经营性建设用地抵押融资权能,充分实现其价值。制定农村集体经营性建设用地基准地价及评估体系,建立农村集体经营性建设用地抵押贷款风险防范与化解机制,在农村集体经营性建设用地入市的拆迁腾退、土地整治、项目建设等前后环节建立金融全程支持服务机制,营造宽严适度的融资环境,创新支持改革的融资产品。

   (五)打开集体经营性建设用地与闲置公益性建设用地、宅基地的入市通道,拓宽农村集体建设用地入市的土地类型

   在严格、规范集体建设用地入市管理的情况下,不必只限定集体经营性建设用地才可以入市,可以考虑在符合规划、用途管制、依法取得的前提下,将闲置公益性集体建设用地以及闲置宅基地,一并纳入农村集体建设用地入市范围。

   (六)打开集体建设用地与国有建设用地之间的续期产权制度通道,制定农村集体建设用地使用权到期后的指导意见

   应就集体建设用地使用权期限届满后的土地及其地上建、构筑物的产权处置问题进行深入研究,参照国有建设用地到期后的相关法律法规,打开集体建设用地与国有建设用地之间的续期产权制度通道,制定农村集体建设用地使用权到期后的指导意见。明确到期后用地主体和农民集体对于集体建设用地及地上物的权属关系和续期规定,提前给予规范,稳定产权归属,稳定农村集体与用地主体双方预期和利益,真正实现集体建设用地与国有建设用地的同权同价。

   (七)打开区域内不同集体间因规划等因素形成的制度性差异,因地制宜建立农村集体建设用地入市的区域统筹机制

   不平衡发展是中国特色社会主义新时代我国社会矛盾的一个主要方面,应尽可能统筹协调由于规划、地理位置等因素造成的集体经营性建设用地入市中的不平衡发展问题。D试点地区探索实施在统一规划、合理布局下,平衡不同村集体之间的入市土地和收益,一定区域一定程度上避免了新的不平衡发展问题。对其他试点地区和全国而言,也应因地制宜建立一定区域内统筹入市、统筹分配收益、统筹发展等集体建设用地入市的区域统筹机制。

作者:国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员 张云华 来源:《中国经济时报》2018年02月05日 
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