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周健奇:构建京津冀煤炭市场治理新模式
2017-11-10 17:45

  调控京津冀煤炭市场,要遵循市场化的大方向,应以多方参与的治理模式代替以计划为主的行政调控。

  京津冀是中国大气污染防治的重点区域,实现绿色发展的一个核心问题就是调控煤炭市场。京津冀区域内的煤炭生产量和消费量都呈现出减量化趋势,有资源储量和市场的原因,也有政策性“去煤”的因素。京津冀煤炭产业基础较好,生产和消费总量依然很大,区域内的煤炭企业在全国煤企十强中占了四席。京津冀还是中国西部煤和北部煤向东部、南部流转的最重要的中转地。调控京津冀煤炭市场并不能简单等同于政策层面的产能压减、产量降低和消费替代,而应是以市场化为主的治理型宏观调控。

  调控方式

  当前,中国相关政府部门针对京津冀煤炭市场采取了以计划为主的行政调控,主要目标是大气污染防治和过剩产能化解。两项任务相叠加,构成了当前京津冀煤炭市场调控的主线。出台的政策措施均具有非常典型的计划调控特征:一是政府制定统一的去产能、减产量计划,并按照统一标准将指标分配至煤炭企业;二是政策措施直接以行政命令的方式作用于市场的微观主体;三是政策措施均为强制执行,不考虑市场的差异性和经济性;四是除了中央财政为煤炭产业去产能配套的奖补资金以外,政府没有对其他因强制执行政策措施所造成损失的配套补偿。

  诸多问题

  在以计划为主的行政调控下,京津冀区域的大气污染防治和煤炭产能化解工作取得了一定成效。虽然成效明显,但计划调控也对京津冀煤炭市场形成了“一刀切”式的强制性行政干预,破坏了市场的公平秩序,不利于市场机制的逐步完善,还可能因为背离经济规律而形成新的市场风险,因此不宜长期采用。

  1.统一的计划指令难以适应千变万化的市场环境。中国煤炭市场规模全球第一,市场情况较为复杂。人为制定的计划往往不符合具体情况,也赶不上市场的突然变化,给企业造成很多不必要的经济损失,并导致供给侧的反应明显滞后于市场需求。

  2.对市场主体经营行为的直接干预,很难把握好度,导致市场供应能力非正常波动,引发上下游资源错配。此外,煤炭价格过快上涨,还会对下游钢铁、电力等行业产生影响。中国市场整体需求虽有企稳迹象,但减速趋势明显,下游行业仍处恢复期。原材料价格过快上涨,将不利于下游行业的资源优化配置。而且,强制执行的政策措施可能扰乱企业正常的生产经营秩序和百姓的正常生活,容易引起抵触情绪。

  3.政策措施因市场波动而频繁变化,影响政府公信力。目前,政府对煤炭产量的调控政策从严控转变为提量保供,依然是直接对煤炭企业下达行政指令。京津冀区域的煤炭央企和地方国企都是调控的重点。政策措施在短期内两极分化,无形之中影响了政府的公信力。

  4.政府计划的频繁施压,不利于煤炭产业的供给侧结构性改革。目前煤炭市场的供应趋紧是计划调控的结果,并不能真实反映市场的需求状况,很可能造成政府和微观企业对市场未来趋势的误判,影响今后煤炭市场结构的再平衡,不利于当前正在进行的煤炭供给侧结构性改革。

  治理模式

  从京津冀协同发展的长期目标看,治理京津冀煤炭市场还要将市场和行政手段相结合。

  首先,京津冀煤炭市场调控目标除了控污染和去产能外,还要立足深厚的产业基础促其升级。京津冀区域内有神华集团、中煤集团、冀中能源、开滦集团等在国内影响力非常强的特大型煤炭企业集团,中国原煤主产地“三西”地区大部分的外运煤炭都要在京津冀区域内集结才能到达“长三角”“珠三角”等主要消费地区。因此,促进京津冀煤炭产业转型升级与京津冀区域协同发展的成效密切相关,也应成为治理的一项重要目标。

  其次,中国已具备采取市场化调控模式的条件。近年来,中国政府的职能已从单一的行政计划,向服务、引导、规范、保障和监管转变。同时,中国市场体系也在逐步完善,流通环节各主体“优胜劣汰”。市场化政府调控模式的客观条件已基本具备。

  再次,京津冀煤炭市场是全球煤炭大市场不可分割的组成部分,政府的宏观调控也要遵循市场化的大方向。

  煤炭市场的治理要坚持市场为主导的宏观调控基本原则。治理并非完全的市场化,而是要以市场化为主导,将市场与计划有机结合。政府最少程度地干预京津冀煤炭市场中各主体的经营事务,将经济、法律手段与适宜的行政手段相结合,以完善市场体系和流通服务为重点,实现调控目标。

  基本思路

  治理型的政府宏观调控,实质是政府培育一个以市场化机制运营的平台,把京津冀煤炭市场中的各相关主体链接到一个平台之中,与各主体合作,将经济、法律手段和适宜的行政手段相结合。政府有了平台,就可以尽量避免直接的行政干预,在合作的基础上,主要通过平台规范和监管市场中的微观企业,同时也可以通过平台履行服务、引导和保障职能。

  1.明确调控京津冀煤炭市场的战略性目标。政府调控京津冀煤炭市场,并不只是将区域内煤炭产量和消费量降下来那么简单,而是要利用好难得的产业基础,为区域协同发展创造全新的转型契机。政府应综合考虑区域的发展方向、基础条件和转型瓶颈,站在国家区域发展战略的高度,将调控京津冀煤炭市场的目标设定为打造京津冀区域发展新典范和发挥京津冀煤炭市场引领创新作用的双重目标。

  2.培育能够在市场机制下运行的市场化平台。政府不直接干预市场中的企业,就需要有一个能够对京津冀煤炭市场中的相关企业产生影响的平台。平台是政府以市场化手段调控京津冀煤炭市场的主要支点,应具有平抑煤炭价格、传递市场信息和规范市场行为三项功能。政府通过平台,能够确保各项市场化调控得到有效执行,并能实时掌握市场动态,及时、准确地出台应对政策和措施。

  平台主要由交易系统、库存系统和数据系统组成。平台的核心是交易系统、基础是库存系统、大脑是信息系统。数据系统依托交易系统和库存系统存在,是交易平台的高端层次,主要发挥大数据的挖掘和传导作用。

  3.形成行政、社会和经济主体共同参与的合作型共治模式。在京津冀煤炭市场中,政府主体、经济主体和社会主体共存。市场主体是市场的直接参与者,社会主体是政府主体和社会主体之间的桥梁纽带。政府、经济和社会主体都是治理的主体,相互并不对立,拥有共同的利益和调控目标,具有利益相关性。其中,政府是治理的行政主体、企业是治理的经济主体、协会是治理的社会主体。各治理主体之间相互约束、合作和促进,共同促进京津冀煤炭生态系统的良性循环。

  4.让经济、法律和行政手段有机结合。以治理为原则的宏观调控,让经济、法律和行政手段的有机结合成为可能。

  主要的经济手段包括标准管理、信息管理和制度管理。以京津冀节能减排和大气污染防治目标为红线淘汰落后和低效产能,制定比全国标准还严格的区域煤炭消费、加工标准和用工标准;整合区域内各煤炭节点的信息数据,形成具有完整性、准确性和及时性的区域煤炭市场数据库,依据大数据分析掌握京津冀煤炭市场流量、库存和价格动态,为调控决策提供参考;建立与现代化消费方式相适应的市场制度,例如劳动制度、运输和库存制度、交易制度等。

  法律手段是经济手段正常发挥的基本保障,要与平台培育同步推进。通过立法和司法规范京津冀煤炭市场的重点在于对标准和制度执行的监管和违规、违法行为的制裁。当然,行政手段也必不可少,但必须适度。

  5.建立相应的配套机制。立足管控平台发挥市场的决定性作用,形成行政、经济和社会主体之间基于利益相关性的合作共治。

  政府的宏观调控应掌握三条原则:一是在出现突发事件、企业经营极为困难、市场失灵等情况下,采取行政手段直接影响市场的微观主体;二是对市场中的违法、违规行为,以法律手段应对;三是在其他情况下,主要通过平台发挥市场的决定性作用。经济主体在政府引导和鼓励下,在法律基础上,积极参与平台交易系统的交易、交割,共同维护良好的市场秩序。社会主体在政府宏观调控中发挥的作用不可替代,可为平台数据的集成、平台与政府的沟通和协调提供服务。

  政策措施

  1.确保标准得到普遍执行。标准管理的薄弱环节是执行,除了扩大消费环节标准监管范围,还要加强流通节点的标准监管,实现真正普遍意义上的全范围监管,通过提升监控硬件的自动化水平和管理水平,提高监管的资源投入效率和公平监管的成效。

  2.加速大数据系统建设。大数据系统建设的重点是联通数据库。京津冀煤炭市场大数据系统的关键节点包括平台的信息系统、各煤炭港口信息系统、煤炭流入流出的铁路信息系统、河北省重点煤炭企业的运销系统等。中央政府可协调各级政府以及煤炭协会、各节点企业,合作开展大数据系统的构建,将数据传导的路径打通,形成及时、准确、完善的宏观调控信息系统。

  3.鼓励先进的煤炭交易模式。政府能否实现对京津冀煤炭市场的治理型宏观调控,关键在于构建平台,难点是能否形成交易系统。根据京津冀煤炭市场目前的体系状况,政府可以完成库存系统和大数据系统的建设,但交易系统则未必能实质性运行。因此,这项工作还需重点推进。建议相关政府部门牵头,组织区域内主要的煤炭生产、消费、流通企业共同商讨建设和运营方案;中央和地方政府出台财政、金融支持政策鼓励企业积极参与;政府遵循交易系统各项规则的市场内涵,交易规则也要确保与京津冀煤炭市场宏观调控目标协调一致。

  4.形成三地协同模式。北京、天津、河北要在协同发展的总体布局下,形成煤炭市场的专业化分工格局,形成合理的三地协同模式。一是三地政府要积极支持,突破地区间的政策壁垒;二是建议三地的煤炭生产、消费、流通企业积极参与平台建设;三是三地可根据各自优势,合理分工。

  5.开启基于制度和法律的绿色、精益、诚信文化建设。实现打造京津冀区域发展世界新典范和发挥京津冀煤炭市场全球创新引领作用的双重目标,需要重构区域内产业的发展模式和消费模式。政府可以在强化制度和法律的前提下,从文化引领的角度同步切入,将制度和法律上升至文化层面,形成相互约束和促进的文化氛围。顺应百姓提升京津冀地区空气质量的呼声,倡导煤炭绿色生产、流通和消费;立足京津冀节能减排、先进制造的发展方向,引导煤炭消费企业向追求品质的精益模式转变,实现区域市场的精益供应;针对存在于煤炭生产、流通、消费环节的信息不透明、合作程度低、法制理念淡薄等现状,加强诚信文化建设,形成京津冀区域诚信的煤炭文化氛围。

作者:国务院发展研究中心企业研究所企业评价研究室副主任、副研究员 周健奇 来源:《中国经济报告》2017年第9期 
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