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各国援外体制改革镜鉴
2017-8-8 00:46

  主要发达国家围绕援外政策制定与执行形成了五种改革路径。新兴经济体多以设立独立或半独立国际发展合作专门机构为改革目标,但进展各异。

  近20年,无论是以经合组织发展援助委员会(以下简称DAC)主要成员国为代表的发达国家,还是以印度、巴西、南非为代表的新兴经济体,都对本国对外援助或国际发展合作管理体制进行不同程度的改革,以适应快速变化的国际国内形势。

  主要发达国家对外援助管理体制改革路径和效果

  20世纪90年代以来,发达国家的援助管理体制形成三种基本模式:一是由外交部地区司或发展合作司负责政策制定及项目执行,北欧国家及澳大利亚、加拿大等采取这种模式;二是分别设立政策制定和执行机构,以美国、日本、德国、法国为代表;三是设置独立内阁部门统揽政策制定和项目执行,这种模式由英国独创。总体而言,各国体制改革的共同方向是加强援外参与主体的统筹协调,克服不断加剧的体制“碎片化”,从而提高援助效果,更好服务国家对外战略。但各国体制改革路径差异较大,有代表性的是以下五种路径。

  一是建立融政策制定与实施为一体的内阁部门。英国于1997年成立与外交部地位平等的内阁部门英国国际发展部,统揽对外援助的政策制定和执行,并于2002年以立法形式强化了其内阁部门地位,结束了英国工党和保守党执政交替时,援助署与外交部在合并与独立之间多次反复的历史。国际发展部负责制定集多边、双边和各领域援助为一体的综合规划和统一预算,大幅提升了英国在国际发展领域的全球领导力和话语权。但也要看到,近两年,该部地位和政策受到议会和公众的不断质疑,2016年的部门预算从占英国官方发展援助的88%削减至75%,减少的预算划归英国外交部等部门执行,该部也迫于国内压力,开始与外交部等部门在政策层面进行协调。

  二是将独立的援助执行机构并入外交经济部门。加拿大、澳大利亚分别于2011年和2013年实施援外体制改革,撤销了存在40多年的国际发展署和对外援助的独立预算,将援外职责完全并入两国外交与贸易部的地区司。新西兰、爱尔兰等国此前也发生类似体制变化。这种改革取向强化了援助与外交和贸易的统筹协调,减少了开支,但援助的专业化程度降低,影响力也大幅下降。

  三是改革整合援助执行机构,重点加强执行层面协调。日本和德国的援外管理分设政策制定和执行机构,近几年的改革重点均为整合援助执行机构,提高执行效果和资金使用效率。日本外交部是援外政策制定的核心机构,国际协力机构是主要执行机构,该机构于2008年改革重组,接管了前日本国际协力银行的官方发展援助贷款业务和外交部管理的赠款业务,由技术合作执行机构转变为融合技术援助、优惠贷款和赠款三大援助工具的执行机构,有效加强了三者之间的协调。德国经济合作与发展部是援助政策制定机构,实施机构为负责技术合作的德国国际合作公司(以下简称GIZ)和负责信贷合作的德国复兴信贷银行。GIZ于2010年由负责技术合作、发展服务和国际培训的三家德国国有公司合并而成,统一了过去分散的技术合作,机构更加精简,带来了巨大的协同增效和质量提升。值得注意的是,GIZ不仅执行德国经济合作与发展部的项目,也接受外交部、国防部等各部门和各州政府的委托业务。根据DAC评估报告,日、德两国通过加强执行层面的协调整合,有效提高了援助的整体效率。

  四是建立高规格部际协调机制,重点加强政策制定层面的统筹协调。法国1998年成立由总理担任主席、12位部长组成的国际合作与发展部际委员会,外交部与经济财政部联合组成委员会秘书处,轮流担任主席。该委员会始终在战略规划、政策制定和部门协调中发挥核心作用,并根据需要增设协调机制。委员会参与部门现扩大到15个,增设了发展与国际团结国家委员会,负责政府与私营部门、非政府组织、智库、高校,以及中央部门与地方政府的沟通协调。委员会也通过顶层设计,在项目执行层面加强了外交部与经济财政部对援助主要执行机构法国开发署的指导和监督。法国的援助管理是中央集权体制的代表,这种体制能在战略和政策制定层面有效开展部门协调,能够较为灵活地根据国家战略需要增加或调整协调内容和参与部门,体制的稳定性也较好。

  五是重点改革完善政策制定与执行机构之间的协作关系。美国将援助作为实现全球领导力的重要工具,援助金额长期居世界第一,但政出多门、资金项目分散、缺乏有效协调等问题一直受到国内外的批评。其援助涉及27个部门,国务院和美国国际发展署(以下简称USAID)处于核心地位。国务院负责政策制定,也直接管理几个大型援助项目。USAID对国务卿负责,接受国务院总体外交政策指导。2006年,政府启动一系列改革,推动USAID在战略性项目、预算和成果方面与国务院紧密合作,旨在使发展援助更紧密地服务于外交政策目标。2010年,又启动重塑USAID能力的改革,对外重建美国在国际发展领域的全球领导者地位,对内使发展获得与外交和安全同等重要的地位,在部门协调中发挥领导作用。改革措施包括USAID参加美国国家安全委员会;国务院和USAID共同制定援助战略规划;USAID牵头整合各部门的国别规划,制定长期综合国别战略,作为国别预算的基础。

  可以看到,美国力图改革完善政策制定和执行机构的协作关系,但改革取向随着援外战略的变化而摇摆不定。此外,两方面原因导致美国援外管理较难实现统筹协调。第一,是美国各领域各机构的“全球化”,使参与机构数量大幅增长,客观上增加了协调和管理的难度。第二,是美国20世纪50年代以来建立多个援助执行机构,且均以立法相伴,各机构都依照法律行事,加剧了管理上的分割。因此,美国相关改革的效果和可持续性有待观察。

  主要新兴经济体国际发展合作管理体制改革和进展

  新兴经济体的对外援助传统上隶属于本国的外交、经济等部门。随着援外资金增加、领域扩大,许多国家致力于相关体制改革,一致目标是加强国际发展合作管理机构建设,增强援外事务的综合协调。泰国、智利、捷克、土耳其等成立了由外交部主管的国际合作署。俄罗斯建立了“总统牵头统领,部际合作协调”的管理模式,即由总统办公厅统一协调,外交、财政、农业、教育等部门分别实施不同类型的援助项目。总体上,新兴经济体的改革进程面临较大挑战,巴西、印度、南非的改革实践有一定代表性。

  巴西于1987年成立隶属于外交部的巴西合作署,负责技术合作的管理,但巴西没有立法明确政府可提供对外援助,该署没有独立的财务和人事权,也缺乏专业人才,因而该署没能成为援外规划和协调的核心机构。针对援外管理缺乏统筹协调、机构能力严重不足的问题,巴西政府2013年提出援外的“结构性变革”,计划成立“巴西合作发展机构”,不再隶属于外交部,但尚未看到该机构建设有实质性进展。

  印度的援外管理中,外交部是最主要的政策制定和执行部门,也对其他参与部门财政部、商务部、进出口银行和文化交流委员会等提供指导。2003年至2013年期间,印度援外金额增长了3倍,成为发展援助净输出国。印度政府提出,为了使印度成为更具影响力的地区大国,要投入更多援外资金,设定更为明确的目标,实施更加有效和专业的管理。2007年,印度政府公开提出成立独立机构印度国际发展合作署,但由于陷入长期无果的部门磋商,2010年搁置了筹建计划。2012年,印度外交部下设发展伙伴关系司,整合了分散在各地区司的援外业务,使援外的综合管理得到一定程度提高。

  南非的援外管理高度分散,主要由非洲复兴基金、政府部门及国有企业等三类主体根据资金来源设立不同的实施机制。自2007年,南非即致力于成立南非发展合作署,统一发展合作实施,但该署迄今还没有成立。南非学者认为,这反映了新机构的政治敏感性以及政府部门间的混乱和竞争。此外,外交部人员流动大、能力有限等因素也阻碍了这一进程。

  影响各国对外援助管理体制改革的共性因素

  从各国实践来看,各国援外管理改革路径具有较强的共性特点。归纳起来,价值理念、物质基础和公共管理理论成为影响体制改革的共性因素。

  1.价值理念变化是援外管理体制改革的根本动因。

  一是国际战略的积极程度和对外援助的价值定位。当一国有积极的对外战略,并且需要对外援助在本国国际地位、地区影响和国际形象方面发挥重要作用,就倾向于建立资源动员和协调能力强大的援外专业机构。英国致力于在国际发展领域扮演领导者角色,以保持其大国影响力,建立了强势内阁部门英国国际发展部,将发展与外交放在同等重要地位。巴西、印度、南非等国希望通过对外援助提升本国影响力,提出建立专门的发展合作机构。而加拿大、澳大利亚等将独立的发展署并入外交和贸易部的做法与该国国际战略的积极程度整体降低密切相关。

  二是援助与外交、经贸之间的价值取向。几乎在所有的援助输出国,援助与外交之间的关系都成为影响援外管理体制的关键因素。西方政治学家认为,所有对外援助的理念都是基于政治考虑的。由外交部负责协调和管理对外援助,则意味着对外援助更直接地服务于本国外交政策,政治外交动机在援助决策中占有重要地位。而设立独立的援助专业机构往往意味着发展与外交、经济等工作的相对平等,援助更多服务于一国的整体利益和长远利益。

  三是政党和民众对于国内国际利益分配的价值取向。执政党对于财政在国内和国际事务上的分配,以及民众对国际发展的支持程度,是影响援外投入水平及其管理机构地位的关键。2013年,英国在削减医疗等领域财政预算的情况下,仍大幅提高其援助支出,使其成为第一个达到官方发展援助占国民总收入(GNI)0.7%的西方大国,这既与政党理念有关,也得益于英国长期深入开展民众教育和引导。加拿大等国体制变革的主要原因正是政党的“内向”理念和民众在经济不景气时要求政府将更多资源用于国内。

  2.包括财力、物力和人力在内的物质基础是影响体制改革的重要因素。

  一是国家财力。援外资金水平与其管理机构独立性之间的正相关比较明确。援外资金的增长需要更强的管理能力,也有条件负担独立机构相对较高的成本。新兴经济体都在援外资金大幅增长时提出建立更独立的机构,而部分西方传统援助国取消援助独立预算则与财政收入的减少直接相关。

  二是援外参与主体。国家各领域开放程度高、援外参与主体多,既是援外事业发展的基础,也是造成管理体制“碎片化”的重要原因。一定程度上,政府各领域各部门以及地方政府开展国际发展合作过程中产生的援外政策和执行不协调、不一致等问题,催生了各国旨在加强统筹协调的体制机制改革。

  三是国际发展专业人才。独立于外交和经贸的国际发展管理机构需要大量发展领域专业人才。DAC对于其成员国援助管理的评估包括对机构专业人员数量和能力的评估。英国国际发展部拥有众多本国和受援国专业人才,而加拿大和澳大利亚的援助署在其机构改革前出现很多人力资源问题,专业人才不足也是许多新兴国家援外管理中的瓶颈。

  3.公共管理理论对机构改革起到指导作用。

  20世纪70年代兴起于英国的新公共管理运动将私营部门的分权、竞争和市场化借鉴到政府部门,曾一度增强了政府运转效率。然而,垂直的责任体系、部门目标绩效考核等制度设计却强化了政府中的部门主义。90年代中后期,西方国家出现应对管理分割、各自为政等行政体制弊端的“整体政府”理论,旨在通过协调整合,提高政府运作的整体效率和效果。英国是“整体政府”跨部门协同改革的先锋,国际发展部的设立成为英国“整体政府”改革的范例。美、德、日等国的援外体制改革文件中均把“整体政府”作为理论基础。

  启示和建议

  1.明确新形势下对外援助的目标定位,与时俱进地建立与之相适应的体制机制。

  随着世界政治经济格局的快速变化,传统援助国和新兴经济体的援外目标理念都在变化调整,由此带来的援外管理体制改革已成为常态。当前,中国综合国力快速提升,在全球发展中的影响力不断上升,同时,随着中国对外开放程度的提高,对外投资的大幅增长,全球安全和发展形势对中国的影响也在增强。客观上,中国国家利益的内涵,包括安全、外交、经济等方面利益的优先顺序,短期和长远利益的权重都在发生变化。中共十八大以来,中国新一代领导人根据全球发展形势和中国国家地位的历史性变化,提出“人类命运共同体”等新型全球发展观,“一带一路”等新型合作倡议。从各国经验来看,对外援助的地位和作用,以及与之相适应的管理体制势必根据对外方略的积极程度做出相应的调整。因此,亟待从对外对内两个角度全面分析对外援助面临的新形势新要求,围绕如何服务“人类命运共同体”和“一带一路”,建立包括对外援助在内的国际发展合作总体框架,提高对外援助在国家对外战略中的地位,同时在体制机制设计中加强援外与外交、经济、安全等领域的统筹协调,增强援外服务于国家整体战略和长远利益的能力。

  2.第二,借鉴各国援外管理经验教训,建立适合中国国情的统筹协调体制机制。

  从各国旨在加强统筹协调的改革实践看,并没有统一模式或最优模式。英国代表了政策制定和项目执行的高度整合;日本、德国以加强执行机构整合协调为主;法国、俄罗斯由总统府或总理府牵头成立跨部门委员会,重点加强顶层协调;美国不断探索和调整政策制定与执行机构之间的协作关系。相对而言,在援外战略规划和政策制定层面,以法国为代表的中央集权模式与中国的行政管理体制更为接近,能够有效地发挥中国的体制优势。同时,这种协调方式更为灵活,如在部门协调的基础上适时增加与非政府、企业、地方等参与主体的协调。在政策执行层面,德国、日本等设立执行力强且体制灵活的执行机构,资金管理效率较高,其经验也值得借鉴。建议中央设立高层级国际发展合作跨部门协调机制,构建统筹中国多边、双边和各领域各部门,并辐射企业和非政府组织的援外战略和政策框架,统一制定对外援助国别方案,并通过顶层设计的统筹协调带动执行层面的协调合作,或成立国际发展合作专门机构负责综合实施。

  3.加强对公众的引导和教育,争取更多公众支持和参与。

  当前,民族主义和孤立主义在美英等国抬头,许多发达国家公众对于国际责任与国内利益的价值判断正发生变化,对其援外体制和政策造成较大压力。同时,网络社会使政府与公众的信息不对称大幅缩小,大众媒体赋予公众更强的话语权。这一形势下,通过宣传、教育、志愿者项目等方式,加强公众引导、教育和参与,有效阐释和传递“命运共同体”理念,提高公众对国际发展事业的支持,对于援外管理工作至关重要。

  4.强化人才培养和智库研究,为国际发展合作新体制提供专业支撑。

  专业人才是发达国家援外专业机构的支撑,也是引导和教育公众的基础。援外涉及国际政治、经济、社会文化等不同领域,相关发展学科在西方已有60多年的历史。美国有三分之一的大学设有国际发展专业,英国有近200家国际发展领域智库。美、英、韩、印等国的国际发展咨询业已经成为其援外管理体系的重要组成部分。中国的国际发展人才培养和智库现状与国际发展事业不相适应。一是对其他发展中国家的深入研究十分缺乏;二是基于国际视角总结和传播中国发展经验的工作刚刚起步,关于中国经验的发展知识供给严重不足。中国急需在高等教育中加强国际发展人才培养,对智库的国际发展研究加大支持和投入,将培育专业人才和研究咨询能力作为国际发展合作新体制建设的重要内容。

作者:国务院发展研究中心课题组(执笔人:蒋希蘅) 来源:《中国经济报告》2017年第7期 
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