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“一带一路”设施联通合作机制建设的新探索
2017-5-12 00:48

   “一带一路”倡议提出三年来,得到沿线国家和国际组织积极响应,成果超出预期。基础设施互联互通是五通基础,合作机制建设则是区域设施联通的关键环节和制度保障。近两年,全球基础设施建设迎来新一轮发展高潮,“一带一路”沿线国家对基础设施建设的需求也日益迫切。中国顺应新形势发展和沿线国家的需要,着力参与和推进区域基础设施建设项目,取得了积极进展,但是设施联通合作机制建设与国际新形势和区域现实需要仍存在较大差距,亟待加强。“一带一路”国际合作高峰论坛即将召开,应充分利用这一时机,积极探索建设更高水平、更切合实际的合作机制与平台,促进设施联通进一步发展。

   基础设施联通合作取得初步成效

   我国提出“一带一路”倡议后,着力加强与沿线国家在区域基础设施联通上的合作,各部门、各地区与沿线国家积极对接沟通,务实推进双边和区域基础设施联通建设与合作。总的来看,已经取得初步成效,呈现以下特点。

   一是合作领域、内容不断拓展深化。从交通、通讯、能源、管道、口岸等基础设施建设上的“硬件联通”,向通关、检验、认证、融资等运营管理、金融支持服务等制度建设上的“软件联通”逐步发展,合作领域从易到难不断拓展、合作内容则开始向政策沟通、制度对接、执法互助、标准互认与信息服务平台建设等逐步深化。

   二是合作形式、层次日益多元化。合作主体包括沿线国家的中央与地方不同层面;合作机制包括高官和工作层定期会晤、企业和行业协会对口沟通等;合作形式则包括重点项目推进、签署部门合作备忘录、在专项领域签署具有一定约束力的次区域或双边协议等。

   三是合作成效开始显现。加强区域基础设施建设与联通,得到沿线国家和国际组织积极响应和广泛认可。截止到2016年11月,中国海关已与“一带一路”沿线34个国家和地区签署了71份合作文件;在加快中欧陆海快线、中欧班列等区域和国际物流大通道建设的同时,海关和质检等机构开展口岸通关协调合作、提升通关便利,平均查验率和通过时间下降50%。根据《世界投资报告》,互联互通成为改善亚洲区域投资环境的重要因素,在全球跨境投资低迷时流入东亚及东南亚的FDI和基础设施领域跨境并购逆势增长。

   设施联通的合作机制建设亟待加强

   加强设施联通合作机制建设的必要性和紧迫性,主要体现在以下三个方面。

   一是有利于合力解决“一带一路”沿线设施联通建设滞后的现实问题。“一带一路”涵盖65个国家和地区,是前所未有的跨区域合作构想,而沿线多数国家为内陆、欠发达经济体,基础设施严重不足、区域联通水平低、制度不对接等都严重制约区域经济和经贸发展。特别是各国、各次区域经济发展目标不同,设施建设规划繁多,技术标准不统一,制度性壁垒错综复杂,成为推进区域设施联通的重要阻碍。此外,我国推进基础设施联通的机制建设进展并不均衡,与周边国家双边合作进展较快,在区域和跨区域等多边合作机制建设上进展相对较慢;政府间合作大多以备忘录方式推进,缺乏具有约束力的协议等制度安排;投融资机制尚不完善等。破解这些难题,亟须建立健全合作机制,以提升“一带一路”设施联通合作的深度和实效,不仅有助于沿线国家整合各方力量和资源,降低未来建设、运营和便利化合作中的政策性风险,更有助于缓解现有次区域设施联通合作机制相对封闭、标准不统一、规则难以整合等现实问题。

   二是可为全球层面的基础设施国际合作机制建设提供重要切入点。基础设施建设和联通便捷度不足,既难以满足经济发展需要,也大大影响跨境贸易和投资的规模与效率。为了刺激经济加快复苏,各国将基础设施建设升级作为撬动经济增长新动力、确立为复苏发展的优先领域,全球出现基础设施建设需求迫切、规划雄心勃勃且资金需求庞大以及网络化和智能化等新趋势。由于发达国家基础设施进入更新升级周期、发展中国家和新兴经济体在加速工业化和城市化进程中也进入基础设施提升期,世界银行研究认为,2016—2030年全球基础设施建设投资需求49万亿美元(与毕马威国际会计师事务所预测的50万亿美元相当),每年预计需要投入3.3万亿美元。鉴于设施建设与区域联通的特性和新的形势,在建设规划、技术标准对接、融资支持、运营管理、监管与服务便利化等制度安排与平台建设方面,不断加强机制建设与合作。

   三是更好适应我国提升全球经济治理能力和话语权的战略需要。近年来,设施联通机制建设成为国际合作的新亮点和粘合剂。随着中国对世界经济增长与国际格局的影响日益提升,国际社会对我国承担更多大国责任的期待显著增强。“一带一路”是引领中国对外开放的重要战略,更是中国参与全球治理的关键突破口。基础设施联通机制建设,不仅契合全球基础设施建设迫切需要,还有助于搭建有效的沟通合作平台、解决瓶颈问题;在当前国际形势复杂多变、逆全球化思潮抬头、全球治理面临失序风险的关键时刻,中国以推进“一带一路”设施联通机制建设为抓手,积极推广中国倡导的“开放包容、互利共赢”理念,将为构建更加公正合理的全球治理体系提供新的合作模式、为我国提升制度性话语权提供有益尝试和探索。

   借鉴其他区域性机制建设的有益经验

   近年来,设施联通成为区域一体化的优先领域,欧盟、南美和东盟等以合作机制建设促进区域基础设施联通方面取得了一些可供借鉴的经验。

   一是注重以区域和双边协定促进设施联通的协调规划。区域基础设施互联互通,需要以规划引领和提升设施网络建设与制度对接,签署区域和双边协定成为落实区域设施联通建设规划与合作机制常态化的重要途径。

   二是注重基础设施技术标准的对接统一。技术标准的对接是跨境和区域基础设施联通的重要条件。欧盟出台并持续修订《成员国之间建立联合运输通用准则指令》,明确了联合运输的标准含义,并发布在成员国内和国际道路范围内运营车辆适用的法定尺度和从事国际运输的法定载质量标准。

   三是注重建立收益分享和利益协调制度。由于涉及不同国家和利益主体,要形成区域设施联通建设的合力,必须建立明确合理的收益分享和利益协调制度。欧盟在2012年版的《国际旅客联运和铁路货物联运清算规则协约》中,制定了包括国境站货物换装费、客货车换轮费、货物加固费、交接列车服务费、租用和提供调车作业机车和专用车辆劳务作业费用等清算规则,为欧盟统一的铁路市场建设提供重要的支持。

   四是注重协调行动的组织保障和法律支撑。区域基础设施联通建设,需要在决策、管理、实施、监督和评估等环节建立组织管理体系,以保障各方采取协调、高效的行动。南美基础设施一体化(IIRSA)倡议下,组成由各成员国交通、能源和通信部部长共同参与的执行指导委员会,下设协调与执行技术小组和融资方的协调委员会(CCT)。东盟成立互联互通协调委员会,通过统筹协调以确保利益相关者参与到战略实施过程。此外,法律法规建设有助于减少协调联通的制度成本。欧盟通过制定《航道法》《货物运输法》《码头装卸法》和《港口服务市场法》等一系列技术标准和法律法规,促进欧洲大陆内河航运市场的规范与统一。

   积极探索“一带一路”设施联通的合作机制新模式

   5月中旬,“一带一路”国际合作高峰论坛将在北京隆重召开。这将是“一带一路”国际合作从双边对话走向多方共商的重要一步。会议期间,参会各国高级别代表将围绕“加强国际合作,共建‘一带一路’,实现共赢发展”等主题,从“政策沟通、贸易畅通、设施联通、资金融通、民心相通”等方面共同探讨今后的发展思路与合作方向。毫无疑问,沿线国家基础设施互联互通将是高峰论坛最为重要的研讨话题之一,如何加强国际合作、为设施联通提供有力支撑和保障等问题必然受到与会代表的广泛关注、引发热烈讨论。笔者认为,这是各方围绕设施联通合作机制建设对话协商的有利时机。

   探索“一带一路”基础设施互联互通国际合作机制建设的新模式,应秉承“开放包容”原则,以逐步提高这一制度安排的吸引力和影响力,为打造引领“一带一路”基础设施合作与发展的国际组织奠定基础。一是实行开放模式,面向和吸引有意愿的国家、地区和国际机构参与,以提升这一机制的成员覆盖面、权威性和影响力。二是以“共商、共建、共享”引领机制合作。可借鉴亚洲基础设施投资银行的经验,在提出发起倡议后,吸收有共同意愿的国家加入作为初始成员,共同制定合作机制的宗旨使命、基本原则、工作重点、治理架构等章程,并在运作中不断吸收新成员加入,并根据参与方的意见建议以及不断变化的形势进行完善。最为根本的就是,充分尊重各参与方的意愿,在基础设施建设与国际合作中共商规则、共建设施、共享收益,在不断增强基础设施国际合作机制的吸引力和影响力的同时,合力促进“一带一路”和全球基础设施的建设与联通。

作者:国务院发展研究中心对外经济研究部部长、研究员 赵晋平 国务院发展研究中心对外经济研究部副部长、研究员 张琦 国务院发展研究中心对外经济研究部副研究员 赵福军 来源:《中国经济时报》2017年05月12日 
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