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吴平:提升水治理能力 迎来海晏河清
2017-4-20

   水是生命之源,与人类文明息息相关。文明的生存与发展必然要求兴水利、除水害,正如古人指出的那样——“水利兴,而后天下可平”。近年来,我国的水治理工作在取得一定成效的同时,也面临一系列亟待解决的问题。正确认识和梳理这些问题,对于有效减少旱涝灾害、合理开发利用水资源、保护水环境,进而实现海晏河清有重大意义。

   治理成效初显 存量问题突出

   防汛抗旱减灾成效总体显著,局部存在薄弱环节。通过大力修建防洪工程、抗旱水源工程和灌溉工程,防汛抗旱减灾能力提高。2015年全国水库总库容达9323亿立方米,保护耕地7亿多亩,保护人口5.98亿人。七大江河初步形成了以水库、堤防、蓄滞洪区为主体的拦、排、滞、分相结合的防洪工程体系。在抗旱方面,开源与节流并重。近年来,在节流方面成效突出,全国建成100个全国节水型社会试点,农业推广高效节水灌溉,工业实施高耗水行业节水技术升级改造,生活服务业加快供水管网改造,推广节水器具。国内防汛抗旱的薄弱环节主要包括水利设施不够完备的中小河流、城市内涝等。

   水资源保障能力稳步提高,部分地区仍面临水资源短缺。水资源保障能力提高体现在三个方面。一是供水能力大幅提升。如南水北调工程纵贯长江、淮河、黄河、海河四大流域,总调水规模448亿立方米,为数以亿计的北方人民带来清洁、稳定的饮用水源。二是新型水资源开发利用技术助力水资源保护。这些新型技术包括城市雨水资源收集利用、流域洪水资源安全利用、污水资源回收利用以及海水淡化等。三是农村饮用水安全稳步提高,农村集中式供水人口比例提高到58%以上,先后解决了超过6亿农村人口的饮水安全问题。然而,华北、西北等地区缺水严重,同时全国400多座城市缺水,由此带来地下水超采严重,全国每年超采地下水约160亿立方米。

   水污染控制能力逐渐提升,既有污染形势严峻。一方面,我国已成为全世界污水处理能力最大的国家之一。截至2015年年末,我国的城镇污水日处理能力由2010年的1.21亿吨增加到1.82亿吨。另一方面,我国高度重视水体水质问题。2015年国务院印发《水污染防治行动计划》,对七大重点流域水质优良(达到或优于III类)比例提出要求。2015年,全国972个地表水国控断面(点位)的监测结果表明,水质优良比例达到64.5%,比2014年提高了1.4个百分点。但是,国内仍有40%左右的河湖存在严重污染,农村面源污染严重,地下水污染也不容乐观,水质较差和极差的地下水占到57.3%。

   制度体系与治理能力有待加强

   行政管理机构权责不清,部分领域“九龙治水”。目前,在水治理的多个领域存在管理部门权责不清的问题。总体来看,水利部门是水行政主管部门,然而实际涉水事务中并非水利部门一家。如水功能区划拟定方面,《水法》规定“水行政主管部门会同环保部门拟定”,然而实际操作中环保与水利部门职责并不清晰,一个后果是我国50%以上的重要饮用水水源保护区没有划定;在水环境监测与水质监测、排污总量控制目标和水域限制排污总量限制方面,上述两个部门也存在职责不清晰、衔接不通畅的问题。在城市给排水和防洪排涝方面,水利部门与住建部门存在职能交叉,须加强协调。在湿地管理方面,水利与林业部门对湖泊湿地管理范畴存在界定不清问题。

   流域综合管理能力薄弱,管理协调机制缺位。一方面,流域立法落后。专门针对流域管理的法规只有《太湖流域管理条例》《长江河道采砂管理条例》《黄河水量调度条例》《淮河流域水污染防治暂行条例》等,其他法律法规对流域管理职能的规定过于原则,对流域综合管理支撑不足。另一方面,流域管理协商机制不健全。目前长江、黄河等河流或湖泊已有水利部派出的流域机构,然而这些机构缺乏财政权、规划权与监管执法权,难以谋划全流域水资源的开发、利用、保护和水污染的治理。同时流域内地方政府间缺乏必要的协商机制也会带来一系列消极后果。

   治理实践与科技结合不足,存在一定的认知偏差。一是水资源保护重地上、轻地下。目前,我国水污染的范围由流域污染向湖泊、地表水、地下水蔓延,地下水超采情况严重,我国北方地区因地下水超采形成了区域地下水降落漏斗。二是污水处理重城市、轻乡村。目前农村地区污水处理率仅为10%左右,大量未经处理的农村污水直接排入河道水系,成为主要的水污染源。三是水污染防治重污水、轻污泥。住建部数据显示,当前污水处理过程中,约56%的城市污泥未做到无害化处理。

   完善治理机制 实现科学治水

   治水兴水核心在于推进水治理体系和治理能力现代化。在贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路的基础上,结合我国水治理体制的实际,可以从如下几个方面完善治理机制。

   完善水治理制度体系,强化治理法治保障。首先,要构建系统、完善、科学规范的水灾害防治、水资源保障、水污染防治的法律体系。适时启动《水法》《防洪法》等法律的修订工作;完善农田水利、饮用水安全保障等方面的水法规;完善节约用水、地下水管理、水权交易等方面的水法规;完善河湖管理、河道采砂、水利工程管理与保护等方面的水法规。其次,明晰涉水部门的职能分工,提高行政效能。借鉴发达国家的经验,适应生态文明体制改革要求,分别明确水利、环保、住建、海洋等部门在水资源、水环境、城镇涉水事务、海洋保护等方面的职能分工,理顺部门之间的职责关系。最后,做好流域综合立法和有关单项立法工作,明确流域机构的法律和行政地位,强化流域管理机构在流域综合规划编制、防洪安全管理、水资源统一调度、“三条红线”控制指标考核评估等方面的职能;同时明确流域机构与行政区域的职能划分,流域机构主要负责国家水安全战略和重大水利规划、政策的贯彻落实和跨流域、跨区域、跨国界河流湖泊以及事关全局的涉水事务,其余涉水事务由行政区域负责。

   发挥市场机制作用,引入各方协同治理。首先,切实转变涉水行政部门的政府职能,加大政府购买涉水公共服务力度。如推动社会资本参与城镇供水、污水处理项目建设运营,缓解地方政府资金不足难以支撑水治理资金需求的困境。其次,建立健全科学合理的水价机制,发挥价格杠杆在水资源配置中的作用。积极探索多种形式的水权交易流转方式,因地制宜探索地区间、流域间水权交易流转方式。最后,鼓励企业、公众等主体参与水治理。建立水治理议事协调机制,保障一定比例的利益相关者和公众代表参与水治理决策,加强宣传教育等手段确保公众和利益相关者的有效参与。提高企业和社会团体参与水治理的法律地位,明确在涉水事务中的职责、权利和义务,同时加强政策引导,充分发挥龙头企业的规模效应,推动水务行业市场化整合,优化行业资源配置。

   鼓励涉水事务科技创新,依靠科技治水兴水。一是加强涉水事务基础科学研究,使治水符合自然生态规律、经济发展规律和社会发展规律,防止出现以往水资源保护重地上、轻地下等问题。二是鼓励涉水技术创新。在防汛抗旱方面,建设治水工程要学习都江堰等治水技术创新的经验,强化工程技术的前瞻性,使得工程项目不落伍;在水资源保护方面,促进和完善工业循环用水系统,改革生产工艺和用水工艺,建立和完善城市再生水利用技术体系;在水环境保护方面,推进水文监测、水质监测、水量监测等领域新技术的利用,不同监测体系的有效整合,促进监测信息的及时发布、传输和运用,实现智慧治水、数字治水、科学治水。

作者:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所法律与治理研究室副主任、副研究员 吴平 来源:《中国经济时报》2017年04月20日 
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