您当前位置:首页 > 国研视点 > 专家视点 > 正文
张丽平:“一带一路”基础设施建设投融资需求及推进
2017-4-18

   为了提升域内基础设施投融资效率,更好地推进“一带一路”基础设施建设,可重点采取以下措施:一是坚持共建原则,以东道国为主;二是加强合作,改善域内基础设施投资环境;三是坚持市场化运作,加强域内外金融资源的统筹和各种融资渠道的使用;四是在充分尊重东道国国情的前提下,发挥中国的积极作用。

   设施联通是“一带一路”互联互通体系的重要组成部分,肩负着改善“一带一路”沿线地区发展所需硬件条件的重大使命。设施联通的关节点在于“一带一路”沿线地区基础设施的建设与完善,需要大量的资金投入。据本研究估算,2016年—2020年“一带一路”沿线国家基础设施合意投资需求至少在10.6万亿美元以上,其中中国之外的沿线国家投资需求约为1.4万亿美元。满足如此巨额的投资,仅依靠本地区内部的金融资源远远不够,必须在充分利用内部金融资源的基础上,整合全球可获得的融资渠道。

   “一带一路”是沿线国家共同的“一带一路”。历史经验表明,任何国家基础设施的发展完善主要依靠的是自身力量,外部力量只能作为有益补充。互利共赢、市场运作是推进“一带一路”基础设施建设投融资的总体原则。在这一原则下,挖掘和打造受市场资金青睐的优质项目是顺利推进“一带一路”基础设施建设投融资的关键。作为世界第二大经济体、拥有丰富基础设施开发经验及先进技术的中国,提出“一带一路”倡议,并出台了“愿景与行动”,充分展现了与沿线国家分享发展成果的意愿。在“一带一路”基础设施建设投融资方面,中国应切实按照共建原则参与其中,在坚守互利共赢和市场运作的前提下发挥积极作用,成为成功经验的积极分享者、项目建设的主要参与者、合作机制的共同推进者。

   一、“一带一路”基础设施建设的投资需求估算

   “一带一路”基础设施建设投资需求规模庞大。本研究在借鉴已有研究成果的基础上,采用了比例估算方法,试图对“一带一路”沿线基础设施的合意投资规模进行估算。根据该方法,首先确定尽量覆盖基础设施各领域的投资与国内生产总值(简称GDP)的合意比例,然后设定沿线国家的GDP基数和估算期的GDP名义增长率,在此基础上测算出2016年—2020年的“一带一路”基础设施合意投资总需求及年平均规模。具体测算方法如下。

   第一,关于基础设施投资需求估算的研究。根据世界银行估计,新建基础设施投资约占全球国民生产总值(简称GNP)的1%,存量基础设施的运营及维护相当于全球GNP的1.2%。OECD于2006年发布的《2030年的基础设施》初步估计,至2030年为满足全球范围内对重大基础设施投资的需求,包括新建、更新及升级的基础设施投资规模将快速上升。

   亚洲开发银行(简称“亚行”)与亚洲开发银行研究院2009年联合发布了《亚洲基础设施建设》。根据该报告,2010年—2020年亚洲基础设施投资总需求预计为8.28万亿美元,其中国别投资需求约为8万亿美元,区域投资需求为2800亿美元。但该测算仅覆盖亚行45个发展中成员中的30个,且有7个不是“一带一路”沿线国家。

   第二,基础设施的范畴。目前已有的研究在基础设施投资口径上不尽相同,如世界银行社会资本参与基础设施投资(PPI)数据库中的统计口径包括能源(电力的生产、输送和配置,天然气传输和配置)、信息和通信技术(ICT)、交通(航空、铁路、公路和港口)、水(饮用水生产及配置、污水收集及处理);瑞士联合银行集团(UBS)2006年关于OECD国家和金砖国家的部分基础设施研究包括公路、铁路、电信、电力(仅包括输电和配电)、水。鉴于数据可得性原因,本研究中基础设施的范畴包括能源、交通及市政公共基础设施,其中能源和交通采用了世界银行PPI数据库的定义,市政基础设施采用了中国的统计口径,包括供水、燃气、供热、公共交通、道路桥梁、排水污水处理、防洪、园林、市容环境及其他。

   第三,合意投资比例的确定。由于基础设施投资的合意比例与各国的发展条件、水平和模式密切相关,为了使估算值尽量贴近现实需求,本研究将“一带一路”沿线国家分为三部分,即对接受国际开发协会(简称IDA)贷款国家、除中国以外的非IDA国家及中国分别进行估算。

   其中IDA国家的基础设施投资合意比例是将中国在1993年—2000年市政基础设施建设方面的经验值和世界银行关于IDA国家社会资本参与基础设施(能源和交通)建设与GDP的平均比例(2011年—2015年)加总获得,为2.2%;非IDA国家的投资合意比例是将中国在2001年—2008年市政基础设施建设方面的经验值和世界银行关于非IDA国家的平均比例(2011年—2015年)加总获得,为3.2%;中国的合意比例采用了“十二五”期间基础设施投资与GDP比例的平均值,为15%。

   第四,估算期合意GDP规模。在测算IDA国家2016年—2020年GDP时将合意GDP名义增长率设定为5.5%,非IDA国家设定为4%,中国按照“十三五”规划目标名义增长率设定为7.5%,以2015年GDP作为基数分别计算出三组国家估算期的合意GDP规模。

   第五,估算结果。根据上述第二和第三中的结果计算出未来5年每年的基础设施合意投资额,然后加总得出未来5年的投资总需求,为10.6万亿美元,其中IDA国家约为4000亿美元,非IDA国家为1万亿美元,二者占“一带一路”基础设施投资总需求的13%。

   二、“一带一路”基础设施建设投资的融资来源及方式

   第一,资金来源。

   对于“一带一路”基础设施建设而言,可以利用的资金主要包括沿线国家内部的金融资源、沿线国家之间的金融资源互通以及国际金融资源。

   (1)沿线国家内部的金融资源。

   “一带一路”沿线国家无论发展水平如何,除个别存在地区冲突的国家,均拥有自己的储蓄、信贷,也有债券、股票等直接融资市场。这些国内金融资源是其发展国内基础设施的基础性资金来源。

   根据世界银行统计,2014年“一带一路”沿线国家的总储蓄约为9万亿美元,其中超过70%国家的国内信贷与GDP的比例超过40%。此外,有统计的31个国家的股票交易总额超过15万亿美元。

   (2)沿线国家之间的金融资源互通。

   “一带一路”沿线64个国家的经济发展水平存在明显差异,其中有19个高收入国家、22个上中等收入国家、20个下中等收入国家、3个低收入国家。这些国家中,有的资金相对充裕,有的资金十分匮乏,如国内储蓄总额最高的是中国,占“一带一路”沿线国家储蓄总额的一半以上;国内信贷占GDP的比最高的为塞浦路斯(307.8%),最低的为阿富汗(-2.28%)。这意味着通过加强金融资源的互通与整合来实现整个区域的设施联通有着良好的资金基础和广阔的投资空间。

   自“一带一路”倡议提出后,中国一直是“一带一路”基础设施投资的主要资金供给国。这些资金既有国家政策性、开发性银行的优惠贷款,也有商业银行的贷款;既有国家主权财富基金的投入,也有专门成立的丝路基金。如截至2016年7月末,国家开发银行在“一带一路”沿线中国之外的64个国家累计发放贷款1621亿美元,余额1122亿美元,占全行国际业务的35%。据了解,国开行贷款中30%以上是基础设施项目。从2014年到2016年6月,中国进出口银行在“一带一路”沿线国家累积发放贷款4500多亿元人民币,项目分布于50个国家,尤以设施联通、经贸合作、产业投资、能源资源合作等为重点领域。根据2016年5月的报道,中国工商银行在“一带一路”沿线已储备208个项目,总投资合计2208亿美元。根据2016年10月的报道,中国建设银行在“一带一路”沿线已储备了176个重大项目,投资金额约3000亿美元,主要涉及电力、建筑、矿产、交通、油气、通信等行业。据了解,工行和建行的贷款额仅为投资金额的一小部分,未来仍有很大的发展空间。

   作为中国重要的主权财富基金,中国投资有限责任公司(简称“中投公司”)是中国“一带一路”倡议不可或缺的参与者。截至2015年末,中投公司总资产已超8100亿美元。丝路基金于2014年12月成立,是迄今为止中国规模最大、规格最高、专门用于国际项目开发的政府基金。基金总规模计划为400亿美元,首期资本金100亿美元,旨在为“一带一路”沿线的建设发展提供金融支持与服务。

   (3)国际金融资源。

   国际金融资源主要分为三种类型:一是多边或区域开发性金融,如世界银行的国际复兴开发银行(IBRD)贷款和IDA贷款、亚行贷款、亚洲基础设施投资银行(以下简称“亚投行”)贷款等。2014年和2015年,亚行发放的赠款及贷款金额分别为100亿美元和122亿美元,世行发放的贷款、赠款、股权投资及担保金额分别为656亿美元和600亿美元。这些资金中仅部分用于基础设施建设。以亚行为例,目前亚行发放的贷款中约有1/3投到交通基础设施领域。因专注于基础设施投资,亚投行弥补了现有国际开发性金融的不足。2015年12月,亚投行正式成立,并于次年1月16日正式开业。作为倡议方,中国除按期缴纳股本金外,还向银行设立的项目准备特别基金出资5000万美元,用于支持欠发达成员国开展基础项目准备。

   “一带一路”基础设施项目在符合条件的情况下,可以获得国际开发性金融的支持。截至2014年末,42个“一带一路”沿线国家获得的世行IBRD贷款和IDA贷款余额共计1672.09亿美元,占两项贷款余额总规模的40%以上。其中,印度、中国、印度尼西亚、巴基斯坦、土耳其、越南、孟加拉国的贷款余额超过100亿美元。

   二是主权财富基金,是由一个国家或地区政府设立的官方投资基金。根据美国主权财富基金研究所(SWFI)的资料,全球各类主权财富基金所管理的资产共计7.4万亿美元,其中与油气有关的基金资产4.32万亿美元。主权财富基金通常更加注重回报而非流动性,因此,较传统外汇储备具有较高的风险承受能力,可作为基础设施投资的重要融资渠道。

   三是跨国机构投资者,包括保险公司、养老基金、专门从事基础设施投资的投资基金等。这些机构投资者多数是基础设施项目的财务投资者,主要寻求通过早期参与项目,实现资金的合理回报,通常不参与项目的运营。一般情况下,项目的回报预期越好,越容易得到跨国机构投资者的青睐。

   第二,融资模式。

   “一带一路”基础设施项目的融资与单一经济体内的基础设施项目融资在融资模式上没有本质性的差别,信贷、债券、股权、公共资金支持是其中最基本的方式。在这些方式基础上随着金融技术的发展,又出现了一些衍生工具,包括夹层融资、混合融资、PPP、各种资产证券化产品以及与租赁有关的融资工具等。

   在基本方式中,信贷是基础设施项目的传统融资工具,包括商业贷款、开放性贷款、政策性优惠贷款。对于具有跨区域性质的项目,由多家贷款机构组成的银团贷款是最常见的方式。

   发行债券也是规模较大、期限较长的基础设施项目通常采用的融资方式。与贷款相比,债券融资的优势在于融资期限较长(有时融资期限可长达几十年),利率水平较低。

   股权融资也被定义为资本金,很多重大基础设施项目由于资本金投入巨大,通常需要多个投资者担当出资人角色。这些投资者可能包括项目的发起人、项目的供应商和总承包商、开发性机构或国际组织等战略投资者以及跨国财务投资者。这些投资者或以现金、或以土地和设备等资产进行出资。

   三、“一带一路”基础设施投融资顺利推进的关键在于挖掘与打造优质项目

   对于基础设施投融资而言,首先要有可投的项目,然后才有融资及后续业务的开展。资金的逐利本质决定,投资者青睐那些有良好发展预期的优质项目。现实中,“一带一路”沿线基础设施项目中的优质项目主要集中在高收入经济体和少数上中等收入国家(包括中国在内),有条件获得市场资金的青睐,融资环境相对宽裕,而那些亟须通过改善基础设施挖掘发展潜力的国家和地区优质项目缺乏,受资金短缺的束缚较为严重。从调研的情况来看,虽然这些国家和地区的基础设施潜在投资项目众多,但缺乏优质项目是无法回避的难题,其主要原因在于以下三点。

   第一,沿线国家的发展环境差异大。“一带一路”涉及65个国家和埃及的西奈半岛,各国在政治制度、经济社会体制和发展程度、法律体系和政策体系、文化和宗教等方面均存在显著差异,由于透明度不足及语言多元的原因,外部资本在进入各国国内基础设施领域时往往心存疑虑,要花大量的精力和财力去了解东道国的投资环境。即便做了充分准备,在进入后也难以避免水土不服的问题。而且由于多方面的差异,国家之间协调的难度很大(个别跨境基础设施项目历时20多年仍没有得到有效协调),难以通过国家间的合作为外部资本的投资行为提供有效保障。在基础设施领域,这些问题与基础设施项目固有的投资规模大、回报周期长等问题叠加,进一步提升了吸引市场资金进入的难度。这些问题在经济不发达、政治不稳定、法制不健全的国家表现尤为明显。

   第二,缺乏可靠稳定的盈利模式。基础设施投资的盈利主要来源于三个方面,一是使用者付费,二是在因基础设施改善提高的财政收入中安排资金进行支付,三是因基础设施改善带来的周边区域商业升值。第三种来源是中国发展基础设施的重要经验。这三种盈利模式都存在一定的风险。对于基础设施的建设方、运营方而言,使用者付费模式存在市场发展低于预期的经营风险。在经济欠发达地区,市场发展低于预期的可能性较大。财政资金支付模式受制于东道国的整体财政能力。“一带一路”沿线很多国家均存在严重的财政赤字,债务违约风险较高。周边区域商业升值模式的风险在于东道国的土地制度,对于土地私有制的国家,周边土地并不一定能提供给基础设施建设运营方开发,第三方开发的收益也不一定会与其分享。现实中,“一带一路”沿线国家基础设施的债务违约率较高,有的国际咨询机构甚至将有些国家列入高风险债务人。

   第三,地缘政治风险较大。“一带一路”沿线部分国家和地区具有独特的资源能源和区位,处于大国利益角逐的中心地带,政治经济形势十分复杂,国际形势特别是域外大国势必影响这些国家的政策。虽然“一带一路”沿线国家在改善基础设施、实现更好发展方面拥有共同的愿望,但并不排除其与其他利益集团之间也存在难以割舍的利益诉求(包括政治、军事、经济),从而给本地区基础设施建设带来不确定性,增加投资风险。

   为解决上述问题,将规模庞大的基础设施投资需求变为真实的投资行为,参与“一带一路”基础设施建设的各类主体既要通过分析研究挖掘具有发展潜力的优质项目,更要在改善投资环境、提升域内基础设施项目对市场资金吸引力方面共同努力,形成“投资环境改善→优质项目增多→融资渠道拓宽→经济快速发展→投资环境进一步改善”的良性循环。

   四、对策建议

   为了提升域内基础设施投融资效率,更好地推进“一带一路”基础设施建设,“一带一路”沿线国家和地区可考虑重点采取以下四点措施。

   第一,坚持共建原则,以东道国为主。“一带一路”是众多沿线国家和地区共同的“一带一路”。完善域内基础设施,促进设施联通,需要各国的共同努力,但应以东道国为主。历史经验表明,一国基础设施的改善仍需主要依赖其国内自身力量,外部力量只能作为有益补充,不能也无法成为主导。就金融资源而言,除个别存在地区冲突的国家,“一带一路”沿线国家均拥有自己的储蓄、信贷,也有债券、股票等直接融资市场。这些金融资源是各国发展国内基础设施的基础性资金来源。

   第二,加强合作,改善域内基础设施投资环境。挖掘与打造域内基础设施投资的优质项目是提升域内资金互融互通及对域外资金吸引力的关键,为此应加强合作,大力改善域内基础设施投资环境。合作的重点包括四个方面:一是加强沿线国家多边、双边沟通与协商,构建致力于改善整个区域基础设施投资环境的合作和对话机制。二是在资金与基础设施项目之间搭建起信息互通、风险共担、利益共享的平台,在条件允许的领域率先形成制度化合作机制。三是在域内基础设施投资风险的识别、防范与应对方面加强合作。在基础设施建设过程中,任何风吹草动,如政府换届、汇率大升大降、他国干预、民众抗议、宗教运动等,都会造成项目的停滞甚至终止,风险的暴露使得企业、金融机构和国家利益遭受严重损失。对此,沿线国家应就风险考察指标设计、风险因素跟踪、重大风险防范与应对等展开积极合作。四是加快推进投融资条件较好的项目建设,将其打造成为早期收获项目,发挥示范引领作用,推动域内外投资者对“一带一路”项目的信心。

   第三,坚持市场化运作,加强域内外金融资源的统筹和各种融资渠道的使用。“一带一路”倡议虽然由政府主导提出,但在基础设施项目投融资推进方面应充分遵守市场规律,使包括金融机构在内的企业成为投融资主体。政府的责任是通过合作搭建多边或双边的保障机制,为企业的行为提供良好环境和有力支持。为提高“一带一路”基础设施项目的投融资效率,首先要加强对包括各国内部金融资源、沿线国家之间的金融资源互通以及域外第三方资源在内的商业性、开发性和政策性金融资源的统筹。鉴于“一带一路”地域广、域外影响因素多的特点,在统筹金融资源时必须将域外第三方资源考虑在内,尤其是拥有丰富金融资源的发达经济体,以便将“一带一路”建设成为超越区域边界的利益共享平台。其次要根据项目的条件,灵活运用各种融资工具,包括信贷、债券、股权、公共资金、夹层融资、混合融资、资产证券化、设备租赁等。

   第四,在充分尊重东道国国情的前提下,发挥中国的积极作用。作为首倡者,中国将以其30多年改革开放积累起来的经验、资金和技术,成为“一带一路”基础设施建设成功经验的积极分享者、项目建设的主要参与者、合作机制的共同推进者。在“一带一路”基础建设方面,沿线国家希望与中国分享发展经验,更重要的是希望从中国获得建设资金和技术。在30多年改革开放过程中,中国在通过改善基础设施实现经济社会快速发展方面积累了大量有益的经验,实现了资本积累,在很多基础设施领域都处于技术全球领先地位,如陆桥、高铁、电力生产,等等。中国提出“一带一路”倡议也正是希望与沿线国家分享这些成果。介绍中国的有益经验,需要先了解对方的实际情况,对照两国的差异,找出中国经验之所以成功的关节点,促动其进行相应的调整,而在提供资金技术支持时应量力而为,因为中国只有稳定发展了,才能为“一带一路”建设持续贡献力量,否则只会竭泽而渔。

作者:国务院发展研究中心金融研究所副所长、研究员 张丽平 来源:《中国经济时报》 2017年04月18日 
【关闭窗口】