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小流域综合治理可再造良田
2017-1-9 00:50

   小流域占我国国土面积五分之一,小流域范围内耕地相对贫瘠,经济欠发达。我国贫困人口大部分生活在小流域,绝大部分自然灾害源于小流域。但如果将小流域区域内存在的多种不利因素统筹考虑、科学合理地进行综合整治,小流域不仅可以有效治理,还可以再造良田。

   小流域是指二三级支流以下以分水岭和下游河道出口断面为界,集水面积在50km2以下相对独立和封闭的自然汇水区域。小流域面积约200万平方公里,约占整个国土面积的五分之一。小流域治则为利,废则为害,综合治理,可化害为利。

   小流域地区的主要问题

   水土流失严重。我国水土侵蚀总面积356万平方公里,占国土总面积的37%,其中水力侵蚀面积165万平方公里,占国土总面积的17%;风力侵蚀面积191万平方公里,占国土总面积的19.89%;每年流失土壤总量达50亿吨,其中水力流失土壤总量约为40亿吨,占土壤流失总量的80%,因土壤流失造成的经济损失每年约80亿元。其中绝大部分发生在小流域范围内。

   自然灾害多发。小流域是所有水系的源头和发源地,洪水期间所有水系中下游的径流量40%—60%来自小流域。2015年全国共发生崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害8224起,造成229人死亡,58人失踪,138人受伤,直接经济损失24.9亿元;因山洪死亡人数319人,失踪81人,山洪导致农田受灾面积为9198万亩,直接经济损失约1661亿元。

   贫困人口集中。我国贫困人口大部分生活在小流域范围内,居住贫困人口约5000万人。1986—2013年中央财政共投入扶贫资金2383.6亿元,而且按平均每年超过100亿元的速度增加。

   尾矿溃坝多发。我国矿产资源尤其是有色金属等矿产资源主要分布于山区、小流域范围内,其中尾矿库大部分分布在小流域内。2005年到2011年全国尾矿库共发生事故或环境安全事件70起、死亡和失踪353人。截至2014年年底,全国共有尾矿库11359座,危库、险库、病库数量772座。这些危库、险库、病库随时可能产生溃坝或大面积污染泄漏事故。

   高投入低回报。国家每年在脱贫、扶贫、小流域治理等地质灾害项目上投入巨资,并且以较大幅度递增。2016年预计要完成1000万以上农村贫困人口脱贫任务,中央财政扶贫资金增长43.4%。近四年来,中央直接用于水土保持的投资达190多亿元。虽然这些投入也收到一定成效,但回报产出率却非常低。

   自然环境恶化。水土流失、山洪暴发、崩塌、滑坡、泥石流等自然灾害及地质灾害均大部分或绝大部分发生在小流域范围内。由于该区域上述问题并未得到根本性的解决,其生态环境脆弱,自然环境、地质环境、生态环境、小气候环境仍在持续恶化。

   小流域综合治理政策建议

   小流域综合治理能否全面、成功地实施,主要取决于国家现行政策的调整及新政策的制定。

   一是多规融合形成系统综合治理。按照“统筹规划、统一管理、统一投入、综合治理、综合考核”的基本原则,以生态文明建设为核心,以生态环境、自然环境、地质环境、小气候环境实现良性循环与发展,人与自然和谐友好、可持续发展为标准,编制小流域综合治理规划,发改委、水利、国土部门需加强与城建、旅游、交通、环保等部门规划的融合,体现小流域治理的系统性与综合性。

   二是因地制宜实施多种治理模式。按照因地制宜的原则,针对山丘区、平原区和海岛区不同的问题和需求开展综合治理。山丘区以流域为单元,逐条治理,保留浅滩、深潭和原生树种,挖掘自然文化景观要素,充分发挥河流水域综合功能和效益。

   三是培育小流域的新兴产业体系。从新兴产业层面支持小流域治理,优先支持地域和流域特色突出,有利于促进特色产业发展、体现文化传承和民俗风情的治理项目。构建小流域内社会、经济、产业、资源、文化及可持续发展与自然、生态、小气候环境和谐发展的绿色的、多元的、生态的产业体系。

   四是丰富治理内涵衔接精准扶贫。丰富小流域综合治理内涵,拓展治理措施外延。从“山、水、林、田、路”扩大到对“居、人”的治理,即对居住环境的治理和对生产生活基础设施的完善,让人们改传统的生活方式为文明卫生的生活方式,在农业生产中改用先进的农业生产方式和技术。扩大的“居、人”治理既是精准到“户”的治理,更是精准扶贫的要求。

   五是坚持水土保持耕作标本兼治。小流域治理要预防为主、标本兼治、注重长效,水土保持耕作能够在短时间内迅速减缓坡地土壤侵蚀,改善坡地耕地生产力,能够进行小流域内大面积坡地水土保持与治理,是一种经济性很强的水土保持治理措施。

   六是完善小流域的综合治理制度。组建全国小流域综合治理协调机构,统筹相关部委对小流域的管理职能及各类专项资金;组建全国小流域综合治理技术指导委员会,负责小流域综合治理技术标准、综合考核验收指标等相应全面技术工作;建设小流域综合治理国家重点实验室及工程技术研究中心,开展多学科交叉研究和模拟实验;建设小流域信息化管理平台,推进现代化通信技术、遥感遥测技术、暴雨洪水预报技术、防洪排涝调度技术等的应用,建设智慧型小流域、生态清洁小流域、生态海绵型小流域;建立小流域生态环境效益与经济效益综合评估体系,经过小流域综合治理新增耕地纳入国家土地规划,其耕地允许纳入全国性耕地占补平衡指标流转。

   七是国家战略布局开展示范工程。小流域综合治理主要有综合性、社会性、公益性、基础性、长期性的特点,应在国家层面统一部署,开展典型示范工程。选择适用技术有效推广。

   八是拓宽渠道吸引社会资本参与。建议设立由国家相关部委、地方政府、银行、企业多方组成的小流域治理专项基金,作为引导性基金充分发挥政府和市场作用,鼓励社会资本参与,积极探索PPP、政府购买服务等模式,形成由政府主导、基金引领、民间资本投入的多种资本运营模式。提倡项目建设和建后管护市场运营,切实提高项目建设效率和运行效益,彻底改变小流域治理高投入、低回报的现状。

作者:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所 程会强 高世楫 国务院发展研究中心企业研究所 周健奇 马骏 大连市政府发展研究中心 张芳 大连久鼎特种工程技术研究院 卢明全 来源:《中国经济时报》2017年01月09日 
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