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东京都市圈的发展模式、治理经验及启示
2016-08-19 00:52

   东京都市圈是全球屈指可数的世界级大都市圈,其多年形成的都市圈发展模式和治理经验对我国有较强的借鉴意义。本报告在回顾和分析东京都市圈所经历的多个历史时期及发展特点的基础上,总结了其从“一极集中”转向“多核心、分散型”空间布局的大都市圈发展模式,并从区域性多轮次规划和行政协调机制上归纳了东京都市圈走向成熟的两大治理经验。围绕当前我国北京及其周边地区的发展需要,总结了三点政策启示:一是要借鉴大都市圈发展模式优化北京及其周边地区的空间结构和功能布局,实现区域一体化发展,促进北京的非首都功能有序疏解;二是要建立科学完善、动态调整的区域性统一规划及相应的制度保障,促进都市圈协同发展;三是加快形成适应国情、灵活有效的跨区域行政协调机制,推动区域性互补合作。

   日本是世界上最早提出 “都市圈”概念,并且对都市圈进行统一规划和跨区域联合治理的国家,在都市圈发展与治理方面积累了非常丰富的经验。这其中,以东京都为主要核心城市的“东京都市圈”最具代表性。

   对东京都市圈的界定有狭义和广义之分。狭义的东京都市圈是指东京都及周边的崎玉、千叶、神奈川(即“一都三县”),面积1.34万平方公里(占全国3.5%),人口规模4000多万(占全国约1/3),经济总量接近全国一半,城市化率超过90%。广义的东京都市圈又称“首都圈”,是在“一都三县”的基础上加入茨城、枥木、群马及山梨等四县(即“一都七县”),总面积达3.69万平方公里(占全国9.8%)。本报告着眼于更大范围的“一都七县”进行分析。

   东京几乎是从战后的废墟上重建而成,在不到半个世纪内发展成为日本政治、经济、文化、教育和科技创新中心,也成为与伦敦、巴黎、纽约相齐名的世界城市,并带动了整个日本首都圈的繁荣。东京都市圈发展和治理的借鉴意义,不仅在于它已达到的领先规模和发达水平,更在于其集约化、多核心的发展模式和政府主导型的治理机制 (这不同于传统的欧美大都市区),还在于其饱经日本经济和社会跌宕起伏的历史演变而始终保持较强的国际竞争力。

   东京都市圈的发展历程及特点

   东京的历史源远流长,其作为日本的政治和经济中心最早可追溯到四百多年前德川幕府时期的江户时代,并于1868年正式成为日本首都。尽管在1920年东京已是一个拥有330万人口和35个区县的工业化大城市,但真正以都市圈模式开始发展始于战后复兴阶段的20世纪50年代初。从日本经济社会发展的关键阶段和日本政府的五轮首都圈规划来看,东京都市圈的发展主要经历了三个历史时期,并表现出各具特色的发展特点,最终形成了当前“多核心、多圈层”的区域空间结构和高度互补的城市功能布局。

   (一)经济高速增长背景下以控制规模、开发新城为主要特征的都市圈雏形期(20世纪50年代至70年代初)

   经历了近10年的战后复兴,整个日本经济从20世纪50年代中期进入了高速增长阶段。伴随制造业大规模集聚和城市人口快速增长,东京因其特殊的地理区位、政治及经济中心地位自然成为首都圈的超级核心城市,但很快就面临交通堵塞、基础设施不足、居住环境恶化等一系列城市问题。为此,这一时期的城市发展政策一方面是延续战前控制城市规模无序扩张的理念,另一方面是将重点放在为促进产业设施分散而积极开发周边地区和加快建设大型基础设施上。

   为了控制东京向周边地区无序扩张,日本政府最早以推行 “绿化带+卫星城市(中小工业城市)”的方式来引导城市空间重构和产业功能布局。但其中以绿化带限制城市蔓延的做法并未奏效 (即在东京建成区周边10公里范围内设立绿化带作为近郊整备区)——因为地价快速攀升使私人土地所有者不愿放弃土地上涨带来的收益,东京建成区面临加速扩张的挑战。不过,依靠《首都圈建成区内工业等设施控制法》《首都圈城市开发地区整治法》及《商务流通城市整治法》等强制性的国家法规,早期集聚在东京核心区的工业、教育、行政办公以及批发仓储流通等多类设施逐步分散,城市周边地区的卫星城和新兴工业城市建设也得以快速推进,以多摩地区(如町田、日野、八王子)和筑波学园城市为典型代表。同时,为筹备1964年东京奥运会,以城市交通和城际高速路网为代表的大型基础设施建设也取得了巨大成就。由此,依靠首都圈内核心城市的快速崛起与主动的城市规模控制 (如分散工业和流通设施),辅以周边地区的新城建设和大型基础设施开发,东京都市圈的雏形初步显现。

   (二)经济中低速增长背景下以一极集中、适度疏解为主要特征的都市圈扩张期(20世纪70年代初至80年代)

   以1974年第一次石油危机为转折点,东京都市圈的经济增长开始减速,但产业转型反而加速了服务业和商务功能向东京都心的进一步聚集。与此同时,上世纪80年代起因经济滞胀、第二次石油危机和泡沫经济出现引发日本政府的财政约束和私人土地投机性开发,东京周边地区的发展也得以提速,尤以多个首都圈副中心和商务核心城市的兴起为代表。由于这一时期的外部经济环境变化剧烈,首都圈的发展政策也多次调整、备受考验,但主要是以摆脱首都圈“一极集中”依赖、适度疏解非首都功能为主要目标。

   20世纪70—80年代,东京的人口变化和土地利用结构的变化可以反映出这一时期“一极集中”特征的加剧。一方面,常住人口从东京向周边地区迁移的同时,中心区就业人口显著增长;另一方面,东京都内商务办公用地面积在70年代的十年期间更是剧增了1.6倍(中心区、副中心区表现最显著)。中心城市功能加速集聚的趋势并未因经济增长减速而放慢,而只是从前一时期的常住人口和制造业设施集中转变为就业人口和商务办公设施的集中。产业结构转型下的功能集聚反而使“一极集中”现象矛盾更加尖锐,过度的密集和规模扩张使得东京都与周边区县的差距放大,不仅影响到首都圈经济社会系统的稳定,还因常住人口减少引发中心空洞化、房价泡沫、公共项目效益下降、城际交通恶化和环境污染等一系列新城市问题。为此,日本政府在继续扩大副中心城市开发的基础上,还大力发展商务核心城市:不仅将副中心增加到七个(新宿、池袋、涩谷、大崎、临海、锦系町、上野/浅草),还加快开发周边的横滨未来21世纪港、崎玉新中心、幕张新中心等多个新兴商务核心城市。加上区域性交通网络的完善,多核型的都市圈架构得以逐步扩张。

   (三)经济增长停滞、社会矛盾凸显背景下以多核分散、职住平衡为特征的都市圈成熟期(20世纪90年代起至今)

   20世纪90年代起的“后泡沫经济”期,东京都的经济增速和人口规模都进入了前所未有的负增长阶段,人口老龄化的加剧和经济停滞引发的就业困难等社会矛盾也逐步凸显,社会价值观的多元化和信息化趋势也加速了城市生活方式和发展模式的转变。这一时期的发展政策理念除了继续完善首都圈的多核心型城市结构,还提出了进一步促进各项城市功能空间布局优化,加强就业和居住功能平衡的方针。这是因为经济衰退时期日本政府和公众普遍反思过往的高速经济增长并没有给都市圈生活就业环境带来质的提升,反而因功能过度集聚和泡沫经济破灭加剧了各类 “大城市病”,社会各方迫切要求营造良好生活和就业环境、发展知识密集型新兴产业、创造独特文化和增强国际大都市竞争力。

   为此,首都圈城市建设的重点逐步转变为建设基层生活圈,促进生活性服务设施、公共交通设施的发展。道路交通建设从增加规模转向提升交通网络系统的整体运行效率,如干线道路网整治和道路连续立交项目等。同时,政府加强整治中心区,夯实副中心区 (如东京都政府迁入新宿副都心),城市开发模式也从政府主导转向以民间开发和区市町村基层自治体为主。由此,东京都市圈完成了由“一极”向“多极”的转变,形成了相对成熟的多中心分散型网络结构。

   总的来说,东京都市圈在日本政府的主动引导和优化重构下,以“集中分散化”的空间扩展模式,将早期的“一极单核”空间结构转变为当前的 “多核分散”区域格局,不同城市既保持了一定的独立性(内部功能平衡),又形成了特色鲜明、错位发展的分工格局(外部功能互补),相互间也通过发达的交通体系保持了紧密联系。这种大都市圈的发展模式既有效疏解了过度集聚的中心城市功能,突破了“单极依赖”的发展瓶颈,还通过发展多个自立型都市区,实现了整个大都市圈均衡、有序、协调发展的目标。

   东京都市圈的区域性治理经验

   东京都市圈的形成与成熟离不开其特殊的地理区位以及政治、经济和文化中心的历史地位,也离不开大规模的副中心、新城建设以及联结多中心的发达而便利的交通设施网络,但最重要的制度性因素在于日本政府自上而下地“建纲立制”和主动引导下的结构调整和政策配套,也与区域性行政制度紧密相关。这集中表现为统一性、多轮次的“首都圈整备规划”和中央政府主导下的区域性行政协调机制。

   (一)区域性统一规划机制

   日本的“首都圈整备规划”始于20世纪50年代,先后于1958年、1968年、1976年、1986年、1999年制定了五轮次,期间经历了日本经济从战后复兴、高速增长、稳定发展到泡沫破灭、经济衰退等半个多世纪的发展进程,规划所面对的时代背景和外部环境发生了多次历史性转折,也都具有很强的针对性和鲜明的时代特征。从第一次首都圈规划到第五次首都圈规划,核心目标都是致力于解决区域经济一体化过程中的空间结构、功能布局和因人口、资源和城市功能过度密集所引发的各类区域性问题。

   首都圈规划作为日本政府进行区域空间布局调控的重大公共政策,依靠完备的法律保障、合理的机构设置和配套的财政金融政策,在不同历史时期发挥了各自的作用。

   首先是得益于完备的法律体系保障。为了保证规划的权威性和顺利实施,日本政府前后共制定了十多项相关法律。以1950年制定的《首都圈建设法》为例,该法强调“东京都不仅仅是一个地方自治政府,更是日本的中心、与世界各国接触的首都”和 “有必要为与国内外联系交往的各种中枢性活动具有更高效率而统一性制定规划方案”,这使得东京都的城市建设和规划管理上升到国家政策层面,也促成了中央一级规划统筹机构——“首都建设委员会”的设立。再如,1953年制定的另一部基本法《首都圈整治法》首次明确地将东京都与周边地区作为一体化的区域设定为法定规划对象,开启了大都市圈发展阶段。

   其次是合理设置统筹中央和地方、促成区域协调的规划机构。前两轮首都圈规划的主体是从1950年成立的首都建设委员会过渡到1956年改组后的首都圈整备委员会,即由一个实行合议制的独立性议事机构转变为总理府直属、委员长由建设大臣兼任的中央直属办事机构,促进跨区域的开发建设协调。从第三次规划起,规划主体纳入新成立的中央机构——国土厅下属的大都市圈整备局,强调要从整个国土开发框架中来定位首都圈发展,规划主体与地方政府也成为主导与从属的关系。从咨询委员会改组为行政委员会,再到相对纯粹的中央行政机构,规划决策权力的上移对于提升区域性规划编制效率和实现效果作用显著,保证了首都圈规划和全国性规划体系的一致性,并且容易获得一些大型项目的资金保障和政策倾斜。

   此外,为加速规划目标的落地(如引导工业、教育和部分商务功能设施向周边地区转移),政府还采取了一系列财政金融政策加以配套。如:财政转移支付(将中央税收的一部分转移给企业迁入地所属的地方政府);搬迁企业的所得税减免;新开发地区的政府发行地方债并由中央财政贴息;中央政府通过政策性银行向市场主体定向发放产业转移专项贷款;近郊整治地带、城市开发区内的新兴工业园开发还可享受法定的特别税制优惠。

   (二)跨行政区划的区域协作机制

   在东京都市圈的发展过程中,随着中心城市功能集聚和辐射能力的增强以及圈内生活性、生产性活动半径的快速扩张,很多城市问题(如交通、环境、产业、公共服务等)的产生及影响范围逐渐呈现出跨越行政区划、覆盖都市圈大部分区域的特征。为解决这一系列纷繁复杂的区域性问题,除了引导性的统一规划,也离不开有效的区域性行政协调和管理机制。从区域行政的历史经验看,东京都市圈内的区域性协调机制,多年来主要以中央政府主导,即中央政府通过完善、权威的区域性规划体系和强有力的项目资金保障、政策配套以及自上而下的宏观调控,达到区域行政协作的目的。而以地方政府为主体的区域联合组织或机构的数量和活动范围受到诸多行政法令的严格限制。其主要原因除了与日本国家政体的集权化特征高度相关之外,也与大规模的区域开发对于效率提升、资金保障、资源合理配置等方面的要求密切相关,相对集中的协调机制有利于避免重复建设、资源浪费和地方政府间的恶性竞争等问题。

   不过,即使在这种行政管理体制下,东京都市圈内各地方自治体之间仍探索出了与中央集权主导相配套的一些区域性协作机制,保证了处理具体性区域问题的针对性和灵活性。早在1947年,日本政府颁布的《地方自治法》赋予了都道府县各级地方政府相应的自治职能,并规定各地方政府可以通过设立协议会、共同设置机构、事务委托、设立事务组织和区域联合组织等形式建立处理区域性事务的协作机制。当前,一些正式体制外的跨区域协议会是最常见的形式。其中,既有以解决专业性问题为导向的区域协议会,如“东京都市圈交通规划协议会”;也有各地方自治体的首脑自发组成的联席会议,如1965年成立的“关东地方行政联席会议”、1979年成立的 “七都县首脑会议”、2002年成立的 “首都圈港湾合作推进协议会”等。这些自下而上、非正式的协调机制也成为中央政府主导区域协调机制的有益补充。

   主要结论与政策启示

   东京都市圈是世界范围内屈指可数的著名大都市圈之一,其多年形成的独特发展模式和丰富治理经验对于我国以北京为代表的多个特大城市及其周边地区的发展具有参考价值。为此,在深入实施京津冀协同发展战略的背景下,围绕北京的功能疏解和带动周边地区发展所面临的现实挑战和治理需求出发,总结以下几点结论及启示。

   (一)以大都市圈发展模式优化北京及其周边地区的空间结构和功能布局,实现区域一体化发展

   “都市圈”作为一种城市发展模式,其优点在于:圈内中心城市与周边地区的功能互补和相互带动作用,推动了中心城市的功能升级和周边地区的共同发展。东京都市圈经历了从消极控制城市规模转向重视城市功能的合理布局和积极引导空间调整的发展过程,其从单核型向多核型的转变是城市功能发展和规模扩张对空间重构的必然要求。分散型网络区域结构的形成,不仅需要适度疏解城市功能、建设多个次一级城市中心,还需保持居住和其他城市功能的平衡与共存,以打造疏密有致、适度集约的多核心型都市圈结构。对北京而言,要规避过去“摊大饼”式的空间扩张,以都市圈的集聚模式来引领发展。这不仅有利于北京及其周边地区的区域经济一体化,实现不同城市间的产业功能互补,还能有效解决北京的“大城市病”,提升首都能级,保证资源空间的可持续利用。

   (二)建立科学完善、动态调整的区域性统一规划及相应的制度保障,促进都市圈协同发展

   东京都市圈的规划实践表明,区域性统一规划的关键作用在于能够跨越行政区划的范围,从国家战略需求和更大程度发挥区域发展规模效益和集聚优势的角度出发,依据都市圈整体发展的水平、范围和特质,对空间组织、基础设施、城市环境、产业布局及公共服务等区域性问题进行统筹考虑,并开展整体规划和针对性的项目规划。但是,我国现行的区域规划或城镇体系规划在很大程度上受到行政区划的约束,无论是内容、形式还是政策落地,难以有效适应未来大都市圈发展的需要。当前,中央政治局审议通过的 《京津冀协同发展规划纲要》和由三地合编的全国第一个跨省市规划《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》均已颁布,关键在于如何将规划思路和政策落到实处。借鉴东京都市圈的区域性规划实施经验,首先应推进相关立法,通过立法为规划提供实施保障;其次是充分发挥京津冀协同发展领导小组及专家咨询委员会对规划编制及动态调整的指导作用,同时也要及时响应三省市和各部门的合理诉求;最后,要同步推进财政、金融、社会等相关配套政策,加快规划落地。

   (三)加快形成适应国情、灵活有效的跨区域行政协调机制,推动区域性互补合作

   区域性行政协调与合作机制的建立,需要紧密结合都市圈的特点和外部条件,灵活采取不同的形式加以完善。东京都市圈内跨区域协作机制的形成既发挥了中央政府主导下提高资源利用效率、避免无序竞争的优势,也适时发挥了地方政府主动寻求协作的积极性。这不仅顺应了日本地方自治和分权改革的需要,也在不突破现行地方行政体制框架下实现了部分区域职能的协作。为此,从推进京津冀协同发展的战略需要出发,当前,京津冀协同发展领导小组办公室在协调解决跨地区、跨部门重大事项,健全完善督促检查机制上发挥了关键的统筹指导和综合协调作用。下一步,要在三省市合作联动、各部门配套落实方面建立区域协同机制。既要通过常态化顶层协调和立法保障,不断强化领导小组的权威性和执行力;也要进一步加快部门与地方、地方政府间的行政协调、政策沟通和实质性合作,构建以市场机制为基础的资源合理配置、开放共享、高效协作的协同发展共同体。

   国务院发展研究中心课题组

   课题负责人:张军扩

   课题协调人:侯永志

   课题组成员:贾珅 黄斌 熊鸿儒

   郭巍 林晓宁 龙海波

   单大圣 伍振军 周群力

   执笔:熊鸿儒

作者:国务院发展研究中心课题组(执笔:熊鸿儒) 来源:《中国经济时报》2016年08月19日 
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