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张文魁:国企民营化
2013-1-25

    绝大部分国企都应该走民营化的道路,国企民营化改革会有很大阻力,除了要进行意识形态创新之外,还必须有勇气打破既得利益格局。目前,寻求改革共识,并不就是意味着需要得到既得利益集团的认同,不一定非要妥协,要看社会大多数人对改革的支持与否。当然,对于国企民营化的受损者,也应该让他们有合理可行的退出机制。

    中国的经济发展模式

    从世界范围来看,中国经济能够在过去30多年里保持快速发展,是一个谜。一些人把它归结于“中国模式”。

    事实上,中国过去30多年的发展,有很多追赶型国家共同的东西,可以归结于追赶型国家的发展模式。特别是东亚国家,它们的共同点比较明显,一度被归结为东亚模式。如果硬要说有中国模式的话,那它在很多方面其实并没有超出东亚模式,如通过权威政治保持较长时间的社会稳定,政府主导的市场经济,强大的产业干预和要素引导能力,充分实行储蓄动员和资本积累,有效利用先发国家的技术、资本、管理、经验和市场需求,同时还有吃苦耐劳的人民。

    当然我国有某些独特的东西,主要是我国在市场化的过程中仍然保留了庞大的国有部门。此外,我国多层级的地方政府体系在市场机制引入之后所产生的政府间竞争,也比较独特,但主要还在于市场机制发挥了巨大威力而不是政府职能发挥了巨大威力。

    所以,除了国有部门这一点,我国过去的发展并没有太多独特的模式,并不存在难解之谜。其实早在20世纪60年代,格申克龙和罗森斯坦·罗丹等经济学家就总结了后发经济体实现快速发展的模式,即通过强有力的政府来直接干预推动城市化和工业化,克服市场失灵,推动生产要素的积累。

    即使是我国的国有部门,事实上在过去30多年里也经历了快速的萎缩,占我国工业产值的比例由80%下降到30%以下。我国经济快速增长的过程也就是国有部门快速萎缩的过程。当然,在工业化的初期,建立一些国有企业可以发挥较大的作用,国家可以利用国有企业来动员巨大的资源,在国家发展的某些阶段快速建立一个工业体系和某些重要工业部门,这一现象在一些资本主义国家也存在。

    再来看一看东亚的追赶型经济体,就可以发现它们到了一定发展阶段之后只能有两种选择:要么固守过去的模式而陷入中等收入陷阱,要么摒弃过去的模式而转向创新驱动和效率提升,进而迈向高收入社会。我国应该如何抉择,我们已很清楚。

    要对国有部门进行改造

    国有企业实现与市场经济体制的有机结合,这是一个奇妙的、豪迈的设想。我们只能说,这不可能。国有企业在工业化的早期为什么还能发挥一些积极作用?因为在卖力追赶阶段,增长并不太依赖技术效率和自主创新,而是依赖资源动员和要素投入,日本有过所谓的“倾斜生产方式”,其实就是表达这种意思,国有企业在这个时期应该是较好的资源动员和要素投入平台,可以更好地实现“倾斜”。

    但从经济增长的可持续来看,必须要加大对技术效率和自主创新的依赖,也必须要加大对市场机制的依赖,这个时候,“倾斜”就会成为一个不好的东西。国有企业即使在过去30多年里对我国经济的发展起到了一些积极作用,也是以市场机制的不断引入为基础的,而在市场机制不断引入的过程中,国有部门在经历不断的重组并导致了大量的成本。

    早在上世纪80年代,科尔内的软预算约束理论就被广泛引用,国有企业在市场中的软预算约束问题,于是大家下决心停止国有企业亏损补贴,同时帮助国有企业卸包袱和转机制,并制定破产法,试图通过这些改革来硬化国有企业的预算约束。经过一段时间,许多人都欢呼雀跃,认为我们成功了。果然是这样的吗?其实根本不是,只不过过去的软预算约束表现为国家对国企的经营性亏损进行补贴,而现在则变为国家对过度投资国企的资本性支出的支持和各种经济资源的倾斜性注入,同时陷入经营困难的国企仍然需要国家动用公共资源来救助。

    即使在产品市场,国有企业的竞争也是不完全的,而在要素市场则面临更多扭曲,控制权市场在很大程度上是不开放的,我们能说国有企业实现了与市场经济的有机结合吗?这些问题,在国家所有制的框架里无法找到根本性的解决办法。更何况,国有企业有着天然的政商连接,这对于市场经济和法治社会的核心要素—平等,是一种伤害。因此,要建立完善的社会主义市场经济体制和社会主义法治社会,就必须对国有部门进行根本性的改造。

    建立内生平衡增长模式

    在过去的30多年里,我国经济基本保持了10%左右的增长率。这种增长是如何取得的?从经济学上分析,主要是两个方面的作用,一方面是通过生产要素投入的不断增加,另一方面是提高生产要素的使用效率。这两方面共同构成了我国经济增长的基础。

    生产要素投入好理解,主要是劳动力、资本、土地等要素的投入。我国巨大的人口红利和有效的资本积累都帮助了要素投入的持续增加。

    而生产要素使用效率提高,则包含配置效率提高和技术效率提高两个方面。

    在过去30多年里,配置效率和技术效率的提高都非常明显,例如,我们可以明显发现重要的生产要素从低效率的部门转入高效率的部门的趋势,一般认为农业部门是低效率的部门,而工业部门是高效率的部门。在过去30多年,大量的农村劳动力和农业土地转移到工业部门,所以生产要素的使用效率大为提高,而技术效率的提高也不难,因为我们可以大量直接引进和复制改进发达国家已有的工艺技术和组织管理等。

    此外,原来国有部门占用了大量的经济资源和重要生产要素,但是国有部门却在不断萎缩,因此大量重要的要素从国有部门转移到了民营部门,也提高了配置效率。因此我可以看到,国企改革的推进,资源和要素从国有部门向民营部门转移,是有利于经济增长的。

    但需要高度关注的是,在未来20年里,中国的经济增长没有办法像过去30多年里那样依赖要素投入的不断增加,因为不但人口红利在消失,而且资本积累也已经太高,从而导致了严重的结构失衡,技术和管理的直接引进和复制拷贝的空间也大为收缩,因此我们必须转向一种新的增长模式,我们可以称之为内生平衡增长模式。

    在这样的模式下,需要更多地依赖内生的全要素生产率的提升。很显然,要实现内生平衡增长,一个富有活力、效率日益提高的企业部门是关键,而这必须要以民营企业为主体。在这样的背景下,对国有部门进行新一轮的改造是无法回避的。新一轮国有部门的改造,应该实现国有部门的显著收缩,这主要应该通过国有企业的民营化来实现。

    当前民营企业仍然受到很多掣肘,与国企之间的竞争并不平等,特别是在很多领域,国企牢牢掌握着控制权,如何才能破解这一格局呢?

    正因为此,国企改革必须成为中国未来20年结构性改革的关键议题。国有部门是一个低效部门,这是无法否认的,所有严肃的独立研究都能得出这样的结论。

    关于效率衡量,国际上最通用的指标有两个,一个是采用ROE(净资产回报率)。根据国家统计局统计年报的数据来算,国有企业净资产回报率明显地低于民营企业,也低于外资企业。2003年,国企和民企的这个指标还差不多,民企为13%,国企为12%;2007年,国有企业净资产回报率略微高于15%,民营企业已经是23%了,非常平稳地保持了上升。2009年,受金融危机的影响稍微有点下跌,但这两条线差距越来越大。

    还有一个是采用TFP(全要素生产率)指标来衡量效率。几乎所有经得起推敲、具有引用价值的研究都显示,国有企业的全要素生产率远远低于民营企业,过去30多年国有企业TFP年均增长大概为1.5%,而民营企业是4.5%。

    无论是ROE指标还是TFP指标,在过去10年里,国有企业发展壮大最快最明显的时期,都远远低于民营企业。

    国有部门占有了与其效率和规模不相称的要素,而且往往以相对低廉的价格来占有。要转向内生平衡增长,就要让更多的资源流入民营部门,就要削减国有企业的规模。尽管从统计数据来看,国有部门在自然收缩,国有企业在我国经济中所占的比例不断下降,在过去10年里,主要是因为民营企业的发展速度比国有企业快造成的,但是,这还远远不够,下一步我们必须主动削减国有部门的规模,这样才能更快地减少资源配置的扭曲和市场竞争的不平等,才能更顺利地转向内生平衡增长模式。

    大部分国企都应民营化

    绝大部分国企都应该走民营化的道路,中小型的国有企业可以选择整体出售的办法。而那些大型、特大型的国企,可以实现股权多元化,国家持有一定的国有股,这将是未来国企改革的方向。纯粹的国有企业,只能在极少数特殊领域存在,譬如说提供重要公共产品和普遍性服务的领域,以及真正关系国家安全的领域,而其他领域的国企都可以民营化。在民营化的过程中,尽管国有企业将逐渐成为历史,但可以在较长时期内保留一个现代化的、具有较强流动性和合理回报率的国有资产组合,这个国有资产组合应该用完善的国有资本经营预算纳入到国家预算体系当中,并能惠及国民。

    一些人会质疑,民营化之路在我国走得通吗?回答是肯定的。事实上,在上世纪90年代最后几年和本世纪最初几年里,一大批国企就实行了民营化改革。当然,那时的民营化几乎是一种应付国有部门困境的应急性政策,所以容易搞运动,容易走偏,出现了国有资产流失的问题。但后来,关于民营化改制方面的政策逐步完善,操作上就越来越规范了。推行新一轮民营化,不但完全可以避免大规模的国有资产流失,而且在促进企业的稳健经营和改善企业的公司治理方面都有更加成熟的经验,我们相信会收到较好的效果。

    2006年,国务院有关部门出台了一个产业清单,规定国有经济对军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运7个行业保持“绝对控制力”。此外,国有经济要对装备制造、汽车、信息技术、建筑、钢铁、有色金属和化工产业这些基础或支柱产业保持“较强控制力”。

    这个产业清单太长,很多竞争性行业,都不需要国有企业来控制。根据最近的研究,国企几乎存在于所有的竞争行业中,甚至在批发贸易、零售和餐饮业。我们认为钢铁、化工、汽车、装备制造这些产业,国企完全可以退出。无论是央企,还是地方国资,都应该进行清理,比如在2011年,上海家化国资退出就是国资成功退出的典范。

    广泛的产业干预、庞大的国有部门、强行的要素控制,构成了所谓的国家资本主义的三大基石。在我国,这三个东西都显而易见。

    就我国的产业政策而言,至少从两方面来说是不成功的。首先,产业的实际发展往往与政府的初衷不一致。有些时候,政府要重点发展的行业却没有发展起来,另外一些时候这些行业发展了,却慢于政府规划的时间表。

    此外,还有一些未被选为重点扶持对象的产业蓬勃发展,如湖南长沙的工程机械工业集群。尽管这样,在卖力追赶阶段,产业政策还是可以理解的,但是要转入内生平衡增长模式,就必须摒弃产业干预,极大地简化产业政策。

    同时,应该放弃强行的要素控制。说穿了,就是要有勇气终结国家资本主义。

作者:国务院发展研究中心企业研究所副所长 张文魁 来源:《资本市场》2012年第7期 
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