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供热计量改革不能走进“死胡同”
2016-12-2 00:51

   供热计量的本意是谁用热谁付费、多用热多付费,目的是提高能源利用效率,也使居民在付出同样热费的条件下得到更舒适的室温服务。我国供热计量改革从2000年启动,迄今已经17个年头。总结供热计量改革的经验教训,完善政策措施,是深化供热体制改革的应有之义,毕竟供热关系到节能、居民冷暖和社会稳定,也关乎供热事业的可持续发展。

   一、供热计量改革受到热属性和发展阶段的制约

   我国供热计量收费改革,取得初步成效。政策法规不断完善。《节约能源法》第三十八条规定,国家采取措施,对实行集中供热的建筑分步骤实行供热分户计量、按照用热量收费的制度。新建建筑或者对既有建筑进行节能改造,应当按照规定安装用热计量装置、室内温度调控装置和供热系统调控装置。2000年建设部发布的76号部长令《民用建筑节能管理规定》第五条规定:“新建居住建筑的集中供热分配系统应当使用双管系统,推行温度调节和户用热量计费装置,实行供热计量收费。”地方政策相继出台。实施供热计量价格和收费办法的地级以上城市117个,占北方采暖城市的95%。节能节费效果显现。据住建部的有关数据,天津、承德、赤峰等城市实施计量收费后,供热系统节能30%以上;用户平均节约热费在20%以上。供热计量收费面积稳步增加,2003年后的住宅建筑基本实现“一户一表”。

   但是,供热计量改革进展并不理想,大多住户并没有按计量装置数据缴费,供热计量改革受到的阻力主要来自热属性和建筑物方面。

   一是没有按热计量装置收费的住户占比高。由于热可在一般墙体(隔热除外)材料中传导直至与外部环境温度一致,因而难以准确计量也不能保证计量准确,不像水、电、气那样用多少付多少费。即使对热计量数据进行校正,也并未完全按计量装置显示的数据收费。住建部2013年的专项检查数据显示,安装热计量装置但没按计量收费面积5.1亿平方米,约占全部安装热计量装置面积15亿平方米的34%。

   二是建筑物的结构差异,使得同样建筑面积、同样室温需要的供热量不同。在同一建筑里,不同部位的房间维持相同室温所需要的热量会有较大差异。一般地,北向比南向、中间楼层比顶层和底层、外墙多比外墙少的房间,达到同样室温需要的热量要多;相邻房间的相互影响也较大。即同样面积、用相同热量,室温也不一定相同。即使是新建建筑,由于建筑结构的原因增加了计量收费公平性的难度。

   三是建设年代不同的住宅保暖性能不同。我国供热计量收费的重点是新建建筑,因为不同年代建筑,达到同样室温要求的供热量不同。如1980—1990年的建筑多耗热量。换言之,不考虑热源价格差异,不同年代同样面积的住宅,达到相同室温,居民需付的采暖费不同。即建筑年代不同,是从“计量”到“收费”的最大难题。

   总之,由于热的传导性、建筑物结构和建筑年代等因素制约,供热计量改革进展缓慢。

   二、分户计量收费制度实施效果不尽如人意

   一是计量装置等硬件设施难以满足分户热计量要求。由于安装人员的失误、开发商没有进行后期的统一排查,部分安装的热计量装置无法正常使用;不装表、装假表、装好的表“睡大觉”等现象普遍存在;装置在使用中老化、出现问题没有及时得到维修造成数据记录偏差等,影响热计量装置质量。为满足建设项目不安装热计量装置不予竣工验收的规定,一些地方存在假装设备应付验收问题,且成为部分项目验收的“潜规则”。

   二是尽管各级主管部门不断修订完善政策,但尚未收到“按用热量收费”的目标。一些地方政府或主管部门先后出台“热费上限”后又取消、多退少不补后又补、“停止供热不收费”以及“按楼计量,按面积分摊”的“两部制”热价、计量数据校正等完善分户计量收费政策,但因受到热的属性和居民自主调温、蹭热等因素的影响,截止到2013年底,北方采暖地区15个省(区、市)供热计量收费9.91亿平方米,仅占供热面积的17.3%,改革进展并不理想。

   三是居民对热计量收费制度实施效果并不叫好。改革前的集体供暖,是24小时不间断供热,同一住宅楼由于热的扩散和上下楼的影响,供暖效果较好,且是福利性的收费。供热计量收费改革后,部分用户为节约费用,在房屋内无人或温度适宜后会关闭供热装置,无法形成供暖的叠加效果。部分开发商和物业私自调整供热计量收费价格,“违法”牟利。部分用户对计量收费采取不合作态度,物业也是消极应付,供热计量收费改革推进难度较大。

   其结果是,大量热计量装置“闲置”,投资得不到回报。2013年12月25日,人民日报发表“供暖计量收费遭遇尴尬:30亿元智能装置无奈沉睡”一文,引用住建部原副部长仇保兴的话:“全国至少有4亿平方米安装了计量装置的建筑,仍然按面积收费。价值30亿元的装置闲置,几百万吨标煤节能、减排潜力发挥不出来。”有媒体报道,虽然住户建筑安装的热计量装置数量逐年增高,基本达到“一户一表”,但按计量收费的装置不到一半:“两部制”收费也不是真正意义上的计量收费。也有媒体呼吁解决供热收费“烂尾工程”。

   三、促进供热计量改革的对策建议

   供热计量改革,不仅增加了建筑热计量装置投入,改革效果也没有使居民有更多的获得感;如不能加强顶层设计,从根本上解决问题,供热计量改革难以收到预期效果。为此建议如下。

   1.准确评价供热计量改革的节能作用。2013年供热计量改革与建筑节能论坛上,住建部有关领导认为,与资金、技术、百姓认可支持等相比,我国热改面临的最关键和最亟须破题的是供热计量收费难。在调研中我们发现,企业认为供热系统中存在的跑、冒、滴、漏等设备老化现象严重,加强供热系统改造产生的节能量,将远比安装热计量表所产生的节能量大;虽然热计量可以倒逼居民节约能源,但计量本身并不产生节能效果。

   2.因地制宜调整分户计量收费政策。国外许多人家是独栋小楼,分户与分幢热计量等同;而我国居民住所主要是公寓式建筑,分户计量完全不同于分楼计量。因此,从我国建筑结构和热特性出发,对《节约能源法》中“分户计量和收费制度”进行第三方评估,并提请全国人大常委会对《节约能源法》中的相关制度进行修改,而不应强制推进“只有卖热表的企业得到好处”的热计量收费制度,以调动相关各方积极性,真正起到供热节能、改善民生的作用。

   3.完善政策措施。一是通过税收优惠、财政补助和贷款贴息等方式,激励供热企业参与供热系统改造和计量收费的积极性。二是按合同能源管理办法,将北方城市节能基金使用与节能改造、供热改造绩效挂钩。在用好中央奖励基金的同时,也应鼓励地方政府增加财政配套资金或通过与其他项目结合的方式加大投入,避免当前存在的老旧建筑改造不顾保暖性能的情形。三是加强诚信建设,区别对待当前存在的热费征收率低的问题,对低保、特困户等困难群体进行减免或补助;对拒不缴费的用户纳入社会信用记录,与社会保障、申请贷款等系统联网,并加大处罚力度,以提高热费征收率,保证供热企业的正常运营。

   4.发挥政府主导作用。思路和方向正确的供热计量改革,也应以正确的方法和技术路线加以推进。应制定国家供热法规和中长期规划,引导地方行为并加以监督;公开表彰先进典型,批评不符合规定和拖延供热计量改革的城市和供热商;对供热计量改革达不到规定要求的城市,可采取禁止申请中央财政补贴资金、参评国家城市荣誉称号等措施加以约束。建立部门间协调机制,形成合力,加快改革步伐。地方也应制定供热改革计划并切实执行。

   5.增强居民节能意识。针对部分居民用户因供热计量繁琐或供热效果不好而拒绝配合的情形,各地区及相关部门要做好宣传工作,增强公众对国家政策和节能重要性的了解,积极参与供热计量收费改革,并在日常生活中自觉选用节能电器、尽最大可能节约能源。

   实行热计量收费制度,可以降低我国建筑总能耗,促进供热单位精细化管理,节约居民供热费用,如果用正确的方法推进这一正确的事情,可以实现以尽可能少的能源消耗获得更舒适的室温服务。

作者:国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员、研究员 周宏春 来源:《中国经济时报》2016年12月02日 
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