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中国核电亟须加快监管体系及能力建设
2014-10-21 01:00

  建议完善监管依据,加快核能基本法及核安全专门法制定;建立高层级、独立、权威、统一、有效的监管体制,统一行使核能利用的全部监管职能;增强监管保障,加强能力建设,提升专业监管人员的数量与素质,加强监管经费保障,构建实时监控、信息公开的信息系统;加强国际合作,参与国际治理。

  尽管我国保持着良好的核安全纪录,但核电与核安全监管尚不适应核电发展需要,存在法律法规体系不完整、监管体制不完善、监管队伍规模与能力不足、监管经费保障较弱、信息化与信息公开程度仍严重不足等诸多问题。

  我国核电监管面临新形势

  (一)安全核电是我国能源可持续发展的重要选择

  核电在我国中长期能源战略中具有重要地位。发展核电是保障我国能源安全的战略需要,是实现能源可持续发展的重要措施,是能源科技重大创新的重要支撑,是实现能源与环境协调发展的有效途径。

  核电在建规模巨大,发展潜力可待。积极发展核电是我国能源的长期重大战略选择,核电可以成为我国能源的一个绿色支柱,可以预见,核电将成为我国未来的主要能源之一。2020年核电可望建成7000万千瓦,使核能与可再生能源的总和占到总能源的15%以上。2030年核电达到2亿千瓦,2050年达到4亿千瓦以上。2050年,核能将可以提供15%以上的一次能源。目前,我国在建和规划核电机组规模大约占世界的一半,既为实现战略夯实了基础,又为监管留下了艰巨任务。

  核电运行安全有保障。技术进步和有效监管可以保障核电的安全运行。我国的核电技术已初步实现自主化,基本形成了技术创新体系。与能源监管、环境监管和生产安全监管相比,我国的核电与核安全监管与国际先进水平的差距相对较小。我国具有安全高效发展核电的良好基础,重视核能领域政府监管,一直保持着优良的核安全纪录。

  (二)监管是保障核电安全高效可持续的重要保障

  有必要对核能利用实行特殊监管。核能利用涉及重大公共利益与公共安全,需要在包括核电厂在内的所有核设施与核活动的选址、建设、调试、运营、退役、废料处置、应急响应与事故处理等各个环节确保“安全第一”。核能领域的技术经济特征决定了核能领域监管的特殊性,要求国家进行统一的专门监管,并实行点对点的垂直监管和一体化的全程监管。

  监管将为核电安全高效提供保障。监管是权威机构对核电安全、健康运行的主动干预。技术进步和有效监管都是为核电保驾护航的重要途径,二者相辅相成、缺一不可。技术进步可以提高核电技术本身的可靠性,降低事故发生概率;社会性监管可以约束人的行为和结果,降低因人为出错而产生错误的概率并及时防控风险;经济性监管主要是为防止信息不对称或垄断而产生的市场失灵;公众参与可以更多地为防止政府失灵并对监管和核电厂形成社会监督。从动力源泉上看,技术进步更多地依赖创新,而监管主要依靠对核电厂进行独立、权威的主动干预。从对象上看,监管比技术包容了更多的人及人机互动的内容。核电与核安全监管中的社会性监管,主要通过技术验证,确保关键指标限值和程序符合规划;经济性监管主要通过审批等进行许可,确保重大生产力布局和经济安全。

  既有核电厂需要有力监管。我国有着全世界一半的在建核电厂,在运核电厂分布与沿海人口稠密地区,即便维持目前核电规模,也需要可靠的监管确保核电的安全、环保、健康和经济高效。技术经济特征决定了核电的长周期性,即便不再新建核电机组,也需要有力监管来保障既有核电厂安全,未来二十年,我国初期建设的核电机组将到寿命末期,不论技改延寿还是废弃处置,都需要有力的监管,这两个环节的监管重点将与目前的建设与运行监管有所不同。

  (三)后福岛时代国内外更加重视核电与核安全监管

  IAEA将持续发挥核心指导作用。2011年9月通过的《核安全行动计划》为巩固全球核安全框架确定了工作安排,2012年以推进落实该行动计划为核心,在核安全领域开展了大量卓有成效的工作。

  主要核电国家纷纷出台安全改进措施。福岛核事故促使主要核电国家加强反思,推动了核安全监管体制改革并采取有效措施提升核安全水平。日本方面,对核电与核安全监管体制进行了深刻改革,首次设立了独立的监管机构——原子能规制委员会及其执行机构原子能规制厅,统一负责全部核安全监管。美国方面,发布指令要求2016年年底内完成有加强安全的整改要求,包括合理配置足量的安全设备、安装加强型设备等。欧盟方面,认为欧盟核电厂安全标准很高,不需关停,但对每一座核电厂提出了加强安全的具体措施,包括加强风险评估、建立应急指挥系统等。

  我国进行全面检查并控制核电发展速度。福岛核事故后,我国及时对全部在建和在运核电厂开展了全面审查,出台了检查报告和规划文件。我国暂停审批核电项目,控制了核电建设的节奏与规模,以缓解核电安全的巨大压力,为改善核安全监管与进行技术验证赢得时间。在此期间,核电与核安全监管能力建设得到了较大加强。

  (四)核安全新形势对我国核电监管提出新要求

  发展和安全并重,以确保安全为前提。我国的核安全观,明确对未来我国核电及核安全监管的更高要求——安全第一、自主治理、国际合作、消灭根源,同时这也是我国核电及核安全监管的重要目标,具有全局性、战略性、持久性等特征。我国核电的发展与监管将依据以下原则进行:一是发展和安全并重,以确保安全为前提发展核能;二是权利和义务并重,以尊重各国权益为基础推进国际核安全进程;三是自主和协作并重,以互利共赢为途径寻求普遍核安全;四是治标和治本并重,以消除根源为目标为全面推进核安全努力。

  应急响应已成为监管的重要延伸。主要核电国家均在不同程度上拥有重大事故的应急预案,并通过信息系统将在线监测、实时预警、应急响应进行一体化实时关联,大幅降低了响应时间,有利于减少损失。福岛核事故后,各国普遍加强了应急响应工作。

  监管体系与能力进一步适应核电发展。福岛核事故后,主要核电国家通过整改行动使核电与核安全监管体系与能力建设进一步与核电发展的规模和速度相适应,表现在:监管依据、监管机制随事故经验的积累不断完善;监管体制独立性进一步加强,对核能利用领域的干预程度不断加深;监管经费保障与机组规模的匹配程度提升;监测设备与信息化随着技术进步不断升级;加强人员资质管理,通过核安全文化更强调人的进步。

  核电监管的改进方向与对策建议

  (一)加快核能基本法与核安全专门法制定

  优先制定核能领域基本法。建议积极推进核能领域基础性法规的立法工作,优先制定“原子能法”等基本法,重点明确核能领域相关主体权责,为监管机构提供监管依据,为核能利用提供行为准则,为加快核电及核安全监管法律法规体系建设和完善奠定基础。

  加快核安全专门法立法进程。建议加快“核安全法”立法进程,以应对核安全与核安保的新形势。该法应重点明确各部门和相关主体在核安全方面的责任和安全要求,保障核安全信息畅通与透明,确立信息沟通、应急处理、责任追究等机制的重要地位。

  整合、优化核安全的法规标准。建议在目前的监管依据框架下,整合、优化涉及各领域、各环节的法律、法规、标准、规章,出台执行细则。在这个过程中,应注重基本法、专门法、配套法规、标准的立法优先序及内容上的匹配,力争在“十三五”期末建成比较完整的核与辐射安全法规标准体系。

  (二)建立高层级、独立、统一的监管体制

  建立高层级、独立、权威、统一、有效的监管体制。我国的核能监管体制应从分散监管向独立、统一监管过渡,由国家专门监管机构统一行使核能利用的全部监管职能。对应的监管体制具有以下特征:高层级,国家直接领导,统筹并有效协调能源、环保等部门和地方政府;独立,独立开展活动,在安全问题上的决定不受其他部门和地方政府影响;权威,具有专业技术性,对一切与安全相关的决策具有最终决定权;统一,避免社会性监管与经济性监管的分离,尤其是在核电厂这个核心监管领域;有效,以高效的体制、科学的机制、足够的能力确保有效监管。这样的监管体制,既可以有效处理好核能利用领域在安全、能源和环境上的关系,又可以在涉及安全等重大问题上保持独立的判断和决策。

  统一行使核能利用的全部监管职能。中短期内,可首先将分散于不同部门涉及核安全与核应急的社会性监管职能划归同一部门,并实行高度统一的垂直监管。其次将核电规划建设、核材料流通等经济性监管职能划归至该部门,力争由该部门实现核物质流各环节各领域的全程监管。在内容上,应由以核电厂为核心环节,向前端和后端延伸,重视后端的核电厂退役及核废料处置环节的监管。在此期间,应建立有效的协调机制,处理好过渡期仍分散于不同部门间的社会性监管与经济性监管的关系。从长期看,独立的核监管机构承担核电乃至核能领域的全部监管职能,以便在核安全形势、能源形势的变化下,更好地对核电这个特殊领域实现全方位监管。

  建立并完善对监管机构进行监督与考核的长效机制。建议建立针对国家专门监管机构的监督与考核制度,加强最高决策层对特殊领域的了解,加强对专门监管机构的监督与考核;制定核安全信息公开机制,加强与公众沟通,自觉接受社会监督;接受同业国际机构的评议,汲取先进经验,弥补监管缺陷;健全我国核安全监管体系内部的自我评价与改进的长效机制。

  (三)增强监管保障,加强监管能力建设

  提升专业监管人员的数量与素质。一是建立人才激励和考核评价体系,提高核安全监管人员的薪酬待遇,吸引优秀人才进入核安全监管机构和核行业安全关键岗位,促进人才均衡流动,保证核安全监督、评价和科研的智力资源。二是加强对核电厂持证人员的业务培训与资质检验,完善监管人员录用机制,强制监管人员到核电厂挂职,不断增强监管人员的实践经验。三是完善注册核安全工程师制度、核安全监督和审评人员资格管理制度和培训体系,加强核安全关键岗位人员继续教育和培训工作。四是建立核电从业人员交流机制,选择核电厂优秀人员经培训后进入监管岗位,选送优秀核电及监管从业人员到先进国家核电厂或监管机构任职或培训。

  加强监管经费保障,提高单台机组平均监管经费。一是加大监管能力建设经费投入,包括监管装备配备与更新、人员培训、监管技术引进等。二是加大核电机组监管项目经费的财政投入,建立有效的经费保障机制,确保监管经费有效落实到核电机组监管项目。三是完善核电安全监管的资金管控模式,落实每台机组的项目监管经费,应分别明确规定资金来源、出资方式、审批流程、资金用途,严格审查资金流向。

  构建实时监控、信息公开的信息系统。中短期内,一是建立核电信息滚动公布机制,制定详细的核电厂(运行、在建)安全评价工作路线图并实施。二是建立核电厂工程项目数据库,定期向社会公布核电厂安全信息。三是建立在运与在建核电厂在线监控系统,力争实时掌握核电厂运行与建设情况,优先对在运核电机组进行在线自动监控监测。四是建立核电及核安全监管信息公开平台,及时公布相关信息。从中长期看,应完善核电在线监测系统,覆盖全部在运和在建核电厂,实现自动预警功能。以法规形式制定高层级的信息公开规则,是关键时刻降低损失的有力保证和执行依据。

  (四)加强国际合作,积极参与国际治理

  加强与国际组织的交流与合作。应加强我国核安全监管机构与IAEA等国际机构的核安全、核安保国际合作。开展合作研究、信息共享、经验反馈、培训交流、同行评估、应急响应与援助等领域的国际合作;加强核安全技术、装备的引进与合作开发。积极参与统一的国际核安全标准的研究与制定,参照执行IAEA制定的《核安全行动计划》。积极履行国际公约,择机参与优化核安全国际合作体系。

  积极开展双边、多边和区域间交流与合作。应密切跟踪国际核安全及核电发展趋势,汲取国外先进经验,推进国际国内核安全监管的协调统一,促进我国核安全管理水平不断提高,进一步缩短我国核电与核安全监管与国际先进水平的差距。

作者:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所 洪涛 来源:《中国经济时报》2014年10月21日 
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