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监管体制与监管能力不适应中国核电发展
2014-10-20 01:00

  核电是我国未来能源体系的重要组成部分,是能源生产和消费革命的重要现实选择。核电与核安全监管伴随核电发展不断改进,是确保核电“安全第一”的重要保障。监管已成为重要的政府职能,新形势要求更加重视监管。我国核电与核安全监管仍存在不适应核电发展的诸多问题,亟待从监管的立法、体制、能力建设上做出改进。

  法律法规体系不完整,不适应监管法制化的要求

  长期缺乏原子能法。原子能法是核能领域的基本法,我国核能利用在没有高层级法律的情况下“裸奔”了数十年。核能领域立法明显滞后,缺少一部具有最高效力的核能基本法,没有从法律角度对涉核相关主体的权责进行明确,尤其是主管部门的权责配置,包括对监管、规划与政府职能的赋权及专门监管机构与其他部门的关系等。

  缺乏核安全法。核安全是国家安全的重要组成部分,主要核国家都出台了相应的核安全法,有些国家甚至没有核计划但已出台了原子能法与核安全法。我国的核安全法讨论已久,仍未出台,目前处于立法规划中的第二类。就目前的核安全形势而言,核安全法出台的急迫性甚至高于原子能法。

  专门法数量少、更新慢、层级低。2009年以来出台或修订的监管依据,接近操作层、技术层的最多,主要以标准规范、指导性文件及技术文件形式制定;对资格、目标、流程的要求主要以部门规章形式制定,并且数量较少;高层级的法律与行政法规仅有一项。

  监管体制总体分散,不适应核能的统一监管原则

  监管体制“大分散、小集中”。我国沿袭了前苏联的核电与核安全管理体制,并根据我国国情与IAEA的要求进行了优化。由于我国采取了经济性监管与社会性监管分置,监管机构与权责安排具有分散性,打破了核物质流的完整性。总体上看,经济性监管更为分散,社会性监管相对集中。我国核电及核安全监管的体制与权责配置(见表1)与世界各主要核电国家广泛采用的由高层级专门机构进行统一管理的体制不尽相符(见表2)。

  缺乏对社会性监管与经济性监管的统筹。从机构设置上看,我国缺乏高层级、统一、独立的监管机构。目前国务院在核电发展与监管上的“终审权”,最终要具体分解到各部门去做具体工作。总体上看,我国核能领域的社会性监管体制“相对集中”,效果较好但仍存在短板,经济性监管体制“强而分散”,涉及各个环节。这种将经济性监管与社会性监管分置于多部门的体制,没有体现核电管理一体化的要求。我国尚未形成国际通行的“经济性监管从属于社会性监管”的集中、统一的核电及核安全监管体制。

  监管队伍规模与能力不足,难以适应核电发展规模与速度

  我国核电与核安全监管队伍的人员数量和素质能力与核电发展的速度和规模不相匹配。

  专业监管人员总量不足。以美、法、日等为代表的核电先进国家一般水平是平均每台核电机组(含在运和在建)的监管人员为30—40人,我国台均监管人员曾低于10人,2012年国家核安全局扩编后,具有执业资格的台均监管人员也只有15.6人,仅为核电先进国家一般水平的39%—52%。监管队伍规模不足,使我国难于安排充足的监管力量应对日益增长的核电机组规模。

  独立监管能力不足。我国监管机构及监管人员尚无完全能力对AP1000、EPR等先进核电技术进行独立审查。目前从整体上看,主要还是借鉴美国和欧洲等核电及核安全监管机构的审查结果。尽管这是一个“干中学”的过程,但专业监管人员能力与经验不足是影响我国监管能力的重要因素。

  专业人才流向结构失衡。薪资待遇的巨大差距,使高素质核电人才向核电企业聚集,业内对此描述为“一流人才去电厂,二流人才去设计院,三流人才去监管机构”,甚至可以说核电企业的核电人才平均技术和经验高于核电及核安全监管机构。人才流向结构失衡客观上加剧了专业监管人员的不足。

  监管经费保障较弱,不能及时适应机组规模变化

  监管经费投入与机组规模同步性较差。一段时期内,监管经费投入明显滞后于机组规模,2008—2010年机组规模增长86%,而同期监管经费仅增长15%。2007年以来台均监管经费呈“U”型变化,2007—2010年,台均监管经费持续大幅下降,直到福岛核事故后监管经费投入快速大幅增长后,台均监管经费回升并于2012年恢复到2007年的水平之上。

  台均监管经费总体上水平较低,与国际先进水平差距较大。折算为2005年不变价美元的可比价格后,我国2012年台均监管经费不足137.01万美元,仅为2007年核电先进国家一般水平的12.46%—15.57%。实际差距比上述数字更大,原因在于:一方面,可获得监管经费数据还包括用于非核电的民用核装置的监管经费,而核电先进国家的监管经费仅针对核电机组;另一方面,福岛核事故后,主要核电国家的监管经费投入增加,而机组规模几乎未变。

  信息化与信息公开程度不足,影响监管能力与公众参与

  监管系统信息化缺乏统一性。由于体制所限,我国尚缺乏集成的核电与核安全监管信息系统。信息化水平与国际先进水平相比仍有较大差距,实时性与关联性仍较差。社会性监管信息化程度较高,环保部门的信息系统相对完整地包括了核与辐射监管内容,但与应急系统衔接不畅。经济性监管缺乏相对完整的监管信息系统,核材料流通及核电厂准入、建设、价格等分别以相关部门信息系统为载体,缺乏集中性、系统性。

  尚无统一的信息公开制度。分散管理、缺乏协调是造成信息公开与公众参与进展缓慢的重要原因。目前仅有大亚湾等个别核电厂在特定环节上制定了信息通报制度,《大亚湾核电基地发生厂房应急状态以下事件时粤港信息通报工作方案》已于2012年出台。

  信息公开程度仍然较差。福岛核事故后,国家核安全局立即组织对全国在运和在建的41台核电机组展开大检查。同期开展检查工作的美国、英国和法国,均于半年之内向公众公开了检查结果;我国公众都对其进程和结果一直无从知晓,直到2012年5月才出现简单的新闻性消息。信息公开程度不足将严重影响社会监督和公众参与。

  核能领域的信息不对称性和分散监管,也造成了难于对监管机构进行有效的监督考核。

作者:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所 洪涛 来源:《中国经济时报》2014年10月20日 
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