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核电监管的国际经验与新趋势
2014-10-13 01:00
  核电与核安全监管是确保核能利用“安全第一”并实现可持续核电发展目标的重要保障。核电监管经多年实践形成了国际经验:完善的立法是进行有效监管的坚实依据;独立的机构是全程特殊监管的体制保障;反应堆是全程监管的核心,后端监管日益被重视;足够的监管能力是有效监管的必要条件。福岛核事故带来了核电发展的暂短停滞,同时也为监管改进提供了新机遇,各国着力完善监管立法、改革监管体制、提高监管能力,主要核电国家的核电与核安全监管得到了持续改进。在国际核安全新形势下,核电仍是大国能源发展的重要选项,核电被认为是安全能源但须加强监管。尽管我国保持着良好的核安全纪录,但核电与核安全监管与国际先进水平相比仍有差距,应借鉴国际经验,完善监管依据,改革监管体制,加强能力建设,加强国际合作。

  世界主要核电国家经多年的发展实践,已形成了核电与核安全监管的国际经验。福岛核事故后,国际核安全新形势对核电与核安全监管提出了新要求。国际经验与新形势将对我国改进核电与核安全监管提供启示与借鉴。

  核电监管的国际经验

  ——监管立法完善,优先明确权责

  完整的法律体系是监管的制度基础。主要核电国家已形成了完整的核能法律体系,成为可靠的监管依据。国内法主要包括核能利用基本法、专门法、标准规范等,从制度安排、权责关系、实施工具、责任追究等方面进行了详细规定。一般来说,“原子能法”是基本法,“核安全法”是准基本法,这两部法律是最为重要的监管依据。

  基本法通常首先明确权责关系。主要核电国家都较早地出台了关于核能利用或核安全的基本法,明确了涉核主体的权责关系。其共同点是:明确了政府、市场、社会公众在核能领域的定位及关系;确立了独立监管机构,并赋权其全权进行核安全监管;清晰划分了监管职能与政策职能及相应部门权责;明确规定了核能利用主体的风险责任。如美国1974年《能源重组法》决定建立美国核管制委员会(NRC),并赋权其作为完全独立于政府的专门监管机构进行民用核能监管。

  专门法和配套法规明确了对核物质流各领域与环节的要求。如德国1984年《核安全和辐射防护法》、1986年《辐射防护法》,规定了辐射监测、放射性废物基本标准、违规责任等。福岛核事故后,美国NRC对全美核电厂安全水平提出12条新建议,并据此重新修订监管依据,改进监管机构,重点是重新界定权责。

  标准规范体系是进行核电与核安全监管核查的标尺。标准规范是具有法律约束力的技术指标具体限值与程序性规范标准,除前苏联地区外,大部分国家都依据国际原子能组织(IAEA)的框架建立。安全原则和技术参考文件是标准规范的特殊形式。在这方面,各国具有相似性。

  ——监管机构独立,实行垂直监管

  对核能利用实行特殊的独立监管。监管贯穿了核物质流的全生命周期,核电监管是核安全监管的重要组成部分,监管通常由独立机构进行。核电与核安全监管涉及能源监管与环境监管,同时也是特殊领域的生产安全监管;包括了社会性监管和经济性监管,全生命周期各环节均涉及重大公共安全。“特殊”的核电与核安全监管表现为以核物质流为轴线的纵向一体化监管。

  机构、职能、权责关系明确。一是监管机构层级高,定位和权责通常由法律规定,由国家直接领导,对核电与核安全各环节进行全程监管。二是监管机构具有独立性,核辐射监管与防护通常是由国家核安全监管机构全权负责,与环保部门分割得比较清晰,但核废料储存等环节也会不同程度涉及国土资源部门及地方政府。三是监管具有优先性,相关部门予以配合。与环境监管、能源监管相比,核电与核安全具有综合性、重要性,应急响应与日常监管紧密联系。将核安全摆在首位,可以很大程度上减少核安全事故的发生。主要核电国家都将核电监管机构独立并超越于其他部门之上,其他部门都需要配合核安全监管的工作,如美国NRC就需要劳动部、交通部、环保局、商务部和国防部等部门的配合。四是监管职能和内容具有完整性,从环节上看,通常包括铀矿开发、核材料流通与储运、核设备制造、核设施全生命周期的监管,其中核设施包括核电厂和其他民用核设施,核电厂监管包括选址、准入、建设、装料调试、运行及变更、退役及后处理等各个环节。五是通过具体制度实现监管,监管制度明确了核电厂的责任。核电许可制度是世界各国最常用、最有效的准入监管制度,是政府对核电进行监管的最主要工具。其它配套工具还有日常监察制度、信息通报与信息公开制度、风险评价与预警制度、公众参与制度等。六是监管具有强约束、重日常特点。主要核电国家的核安全监管机构对核电厂的监管具有强约束力,重视日常监管并追究违规主体责任。

  监管的共同原则与模式已形成共识。一方面,核电监管共同原则符合现代监管理论与核电特殊性要求,在国际核电发展实践被普遍认同,包括:独立原则、公开原则、适当超前原则、专业化原则、重日常原则、经济的监管原则。另一方面,主要核电国家普遍采用“点对点”的垂直监管模式,由监管机构直接对核电厂进行监管,“点对点”的监管对象是以核电机组为基本单元,每台机组都有专门的监管团队。监管过程不须都经过地方政府或其他部门,但有些国家通过派出机构实现。

  政府监管、行业自律发挥各自作用。核电与核安全监管从外部对核电厂形成约束,主要通过技术性审查实现社会性监管,重点考察其是否符合技术限值和操作规范,对违规操作和经营的核电企业予以严厉惩处,通过强有力的执行和处罚以确保安全。核电行业自律机构也积极进行业内自律监管,从内部形成提升安全水平的动力,如推进核电安全文化的普及、建立行业内部评价制度等都有利于行业自我约束。主要核电国家的核电市场化程度较高,经济性监管较少,一些国家的核电上网电价等由核电行业自律机构实现业内平衡。

  ——监管贯穿全程,并向应急延伸

  监管涵盖核物质流的各环节。核安全监管是全流程监管,包括前端的铀矿开采、核材料流通等。铀矿开采监管依据资源国国内法进行,通过进行社会性监管和企业自律性监管实现。核材料流通往往需要遵循进出口双方的国内法及关于运输安全的国际法。后端监管涉及核废料处理与核实施废弃处置等,目前正在探索中,各国进展程度不一。

  反应堆监管始终是监管核心。核反应堆是核物质集中区与核辐射的主要来源,是最可能造成风险的环节与区域,因此核电厂场内监管始终是确保安全第一的关键,反应堆监管是监管核心。福岛核事故后,各国在第一时间均对本国核电厂核反应堆进行安全测试,说明核反应堆的安全运行对于核电安全来说极其重要,各国都密切关注核反应堆的安全。虽然技术进步使安全性能将会大大提升,但反应堆仍是技术事故概率和人为操作失误可能性最高的区域,因此,反应堆始终是监管核心。

  后端监管日益受到重视。核废料处理、核电厂废弃处置等后端环节监管已成为核电与核安全监管的重点发展方向。主要核电国家均有不同的法规对核废料的处理等后端问题进行规定并进行相应的监管。法国的《放射性材料和废物管理规划法》明确提出分离嬗变、深层处置和暂时贮存之间的互补性,并提出具体的时间表。德国则建立了健全的监督管理体制,成立了联邦放射保护办公室,该机构在核能源法及辐射保护预防法的框架下,负责核安全、放射性物质运输和放射性废物处置。英国近年来将核运行与核退役两者的管理职能分开,专门成立了核退役管理局负责核退役事物的管理。

  应急响应已成为监管的重要延伸。主要核电国家均在不同程度上拥有重大事故的应急预案,福岛核事故后,各国普遍结合监管改进加强了应急响应工作,应急响应与监管、预警的关系日趋紧密。应急响应的关键是:(1)应急响应计划和准备;(2)应急组织及人员的职责;(3)应急计划区或计划的范围;(4)应急辐射监测计划;(5)应急措施所依据的辐射剂量值;(6)各种可能的事故;(7)信息系统与公众沟通;(8)应急响应程序;⑼应急训练计划。

  ——重视能力建设,重视信息与文化

  “人、财、物、网”保障将为监管提供物质基础。监管人员、监管经费、监管设备将为监管提供物质保障,信息化将促进核安全相关信息的及时沟通。“质高量足”的监管保障将是提高监管能力,并使之与核电规模相适应的必要条件。

  信息沟通与信息公开将有利于社会参与。核电先进国家大多实行了信息沟通制度,纵向沟通主要是核电企业与监管机构之间的沟通,横向沟通主要是核电企业间、核电企业与行业协会间、核电企业与公众之间的沟通。核电企业与政府、公众等各方的信息沟通,有利于实时监测与安全监察,有利于风险通报,有利于社会参与。核能监管机构与核电厂必须培养尊重公民健康、安全保障及信息沟通能力,并回应社会所关心的问题(经合组织核能机构,2002年)。核电监管的信息必须对公众公开,监管机构必须尊重公民的担忧。信息公开可以让公众近距离了解核电,使得公众对核电及监管机构的信心大增。

  核安全文化是公众参与的特殊形式。IAEA的INSAG-4文件明确了对从业人员安全文化的要求。在核电厂普及核安全文化有利于核电运营管理人员实现自我监管。

  核电监管面临新形势

  ——安全核电是大国能源发展的重要选项

  核电仍是大国的重要能源选项。核电依然在很多国家的能源战略中具有重要地位,在国民经济与能源需求高速增长的国家中尤为明显。尽管福岛核事故对全球核电产生了巨大影响,但同时也极大地推进了核电与核安全领域的监管改进和技术进步。就目前的技术条件而言,依然只有核电能够长期稳定地作为化石能源的重要补充。包括三哩岛、切尔诺贝利和福岛在内的三大核事故引起的核电发展低潮很大程度上归结于事故本身的影响,核电发展的驱动因素和技术进步的基本面仍然支撑核电发展。尤其是中国、印度等发展中大国,需考虑一切手段满足高速增长的电力需求,以满足经济、稳定、清洁、低碳的能源供给,东亚已成为全球核电发展的中心与风险防范的重点地区。

  发达国家进入核电更新周期,有新建和改进核电的动力。发达国家核电比重较大,未来仍具发展潜力。尽管三哩岛核事故后发达国家几乎没有新建机组,进行技术改进增效后既有机组增发电量十分可观,核电产能稳步提升。发达国家多数机组能效因子超过90%,继续提升空间有限。全球90座堆龄超过35年的反应堆将在10年内面临退役高峰,福岛核事故后机组延寿审批难度显著加大,推升了新建机组的需求。美国NRC于2012年宣布向南方电力公司AP1000核电项目发放建造和运行联合许可证,是34年来首次批准的新建许可。同年美国能源部宣布投资1300万美元用于核能创新,确保美国核工业的竞争力。被视为“20年来最大变革”的英国《能源改革法》也将核电与可再生能源视为重中之重。

  “小堆核电”将成为趋势,但有可能增加监管成本。“小堆核电”即采用小型模块化反应堆的核电,已成为美国及世界未来核能发电的关键所在,具有更高的安全性并可以根据定制灵活地实现电-热-冷-水(淡化)多联供,主要核电国家都在积极探寻模块式小堆的技术。模块式小堆所需的设计、技术、安全标准均高于传统大堆机组,这对核电与核安全监管提出了一定挑战,监管人员和监管成本将有可能增加。

  ——各方更加重视核电与核安全监管

  IAEA将持续发挥核心指导作用。2011年9月通过的《核安全行动计划》为巩固全球核安全框架确定了工作安排。2012年以推进落实该行动计划为核心,在核安全领域开展了大量卓有成效的工作,包括:开展核电厂安全薄弱环节评定,加强同行评审服务,加强应急准备和响应能力,加强和维持能力建设,扩大并加强各领域之间的沟通与信息同享,审查安全标准,尤其是事故预防、应急准备等至关重要的领域。

  各核电大国纷纷出台监管改进措施。福岛核事故促使主要核电国家加强反思,推动了核安全监管体制改革,并采取有效措施提升核安全水平。日本方面,福岛核事故官方最终报告反思了事故原因和应急处置过程的不当,并对核电与核安全监管体制进行了深刻改革,“原子能规制委员会”及其执行机构“原子能规制厅”正式成立,统一负责全部核安全监管,革除了以往监管不独立的弊端。2013年以来,日本监管系统正在根据新订标准重新启动并重新评估反应堆安全性。美国方面,2012年3月发布指令,要求2016年底内完成有加强安全的整改要求,包括合理配置足量的安全设备、安装加强型设备等。欧盟方面,2012年10月发布了基于对全部反应堆历时一年半的审查的最终报告,认为欧盟核电厂安全标准很高,不必关停,但对每一座核电厂提出了加强安全的具体措施,包括加强风险评估、建立应急指挥系统等。2014年6月欧盟已批准一项新的法律加强安全标准并提升对核设施的监管,确保整个欧盟的每一个核电厂都遵循最高的安全标准。

  ——国际核安全新形势及监管新趋势

  对核电定位的新认识——核电是安全能源,但需提高安全标准。IAEA认为:核能还要继续发展,但要进一步提高安全标准。这是国际层面上在福岛核事故后首次对核能发展予以肯定。世界能源理事会认为:“未来核电的定位仍将是安全的、高效的,全球各国除了个别国家外,仍在有序地发展本国核电”。在2014年5月6日结束的G7能源部长会议发表的联合声明中表示:“我们应重视那些作为基荷能源的低碳资源。当今可用的持续性低碳能源只有水电和核能。”G7成员国的联合声明无疑给核电的复苏和发展打了一剂强心针。

  各国难以舍弃核电计划。在全球变暖及低碳诉求的背景下,发展核电是人类的最优选择之一。美国已经发放了新建核电机组的许可,联邦政府出资支持核电技术发展。连深受福岛核事故影响的日本,也将核电定位为 “为能源供求结构稳定作出贡献的重要基荷电源”,并提出“若被认定符合管控标准,就将推进重启”的方针。从人类和平利用核能的历史看,重大的核事故在短期内对核能利用会产生一定的影响,但从中长期来看,随着技术进步、监管改进,人类和平利用核能的步伐是不可阻挡的。

  IAEA积极行动并提出新要求。福岛核事故后,IAEA对全球主要在运核电厂进行安全事故排查,对主要国家的核监管机构进行审查。IAEA制订 “核安全行动计划”,对全球核电监管提出了具体要求,核心内容为12项改进措施。2013年4月11日举行的IAEA有效核监管体系国际会议,要求各国把其预案中的核电厂事故应对应急措施,上升为核安全监管体系规章制度内容。

  监管国际化趋势加剧。核电技术的全球化与核安全国际合作程度日益加深,国际组织核安全检查及跨国核安全评价蓬勃发展,预示着未来核电与核安全监管有望进一步向国际化发展。2013年美国全球安全分析研究所(IAGS)发布的报告中指出,未来的核电与核安全监管必将是IAEA领导下,欧、美、中、俄共同支撑的国际体系。

  启示与借鉴

  ——完善的法律与标准体系有利于实现法制化监管

  监管法制化是我国监管改革的重要目标,法律体系是法制化监管的制度基础和依据。我国的核电与核安全领域立法工作相对于近年来迅猛发展的核电来说明显滞后,长期缺乏基本法,权责规定不明确,专门法数量少、更新慢、不匹配等现实情况,将使得核电与核安全监管难以在更高要求上得到有效落实。借鉴国际经验,完善我国核电与核安全法律与标准体系,对于加强我国核电与核安全监管至关重要。

  ——高层级的独立机构有利于有效实现监管

  核电与核安全监管涉及重大公共利益与公共安全,需要各个环节和领域确保“安全第一”,只有国家统一管理才能解决条块分割和信息不对称导致的问题。我国目前的监管体制尚不能对核能这个特殊领域进行高效率全程监管。借鉴国际经验,建立具有高层级、独立性、权威性、统一包容、有效性等特点的核安全监管体制,是国家核能利用安全、经济可持续发展和社会稳定的重要保障。

  ——“质高量足”的监管保障有利于提高监管能力

  我国核电发展迅猛,但监管能力相对落后,监管保障薄弱是重要原因。先进核电国家的监管保障与能力建设为我国核电与核安全监管改进提供了方向,其 “质高量足”的“人、财、物、网”具有以下特点:一是专业监管人员数量足,素质高;二是监管经费保障程度可靠;三是监管设备质量及信息化程度高;四是信息透明与公众参与。

  ——健全的监管机制有利于监管高效落实

  核电监管机制是实现有效监管的重要工具,应充分考虑核电监管的特殊性,统筹能源及核电发展、能源与环境监管、核安全监管的关系,确保相关领域发展与安全的协调统一。重点包括:(1)完善监管制度,明确各方责任,确保各环节、各领域中相关各方的责任。(2)完善应急机制,应把应急管理与日常监管紧密结合,使应急成为监管的重要延伸。(3)加强政府引导和创新机制建设,引导核电企业建设更加重视自身监管与核安全文化建设。

  ——加强国际合作是提升监管能力的重要途径

  积极开展双边、多边和区域核安全交流与合作,加强核电与核安全监管国际经验的学习与研判,积极参与国际核电与核安全国际治理,有利于发现并消除各国核电与核安全监管体制和监管依据的不足,并提高监管能力。

作者:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所能源政策研究室副主任 洪涛 来源:《中国经济时报》2014年10月13日 
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