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以省内就近转移为重点有序推进农业转移人口市民化
2013-10-14 11:36

  农业转移人口市民化是指农业转移人口在实现职业转变的基础上,获得与城镇户籍居民均等一致的社会身份和权利,能公平公正地享受城镇公共资源和社会福利,全面参与政治、经济、社会和文化生活,实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融。

   从国情出发,我国推进农业转移人口市民化,应以省内落户定居和公共服务均等化为重点,区分不同城市、不同群体、不同公共服务项目,有序推进。

   研究领域

   农村劳动转移及人口城镇化,流动人口公共服务与社会融合,城乡一体化发展,农产品价格。

   先后主持了《国际粮食价格对我国CPI的影响研究》、《国际农产品价格波动规律及对我国价格总水平的影响研究》、《劳动力成本上升对我国物价的影响研究》、《人口倒挂区社会管理研究》等课题。

   十二五十三五十四五十五五

   城镇化的本质就是农业人口向城镇非农产业的转移和集中,推进农业转移人口市民化,是提高城镇化质量的中心任务。从国情出发,我国推进农业转移人口市民化,应以省内落户定居和公共服务均等化为重点,区分不同城市、不同群体、不同公共服务项目,有序推进。

   农业转移人口市民化的内涵和特征

   农业转移人口市民化是指农业转移人口在实现职业转变的基础上,获得与城镇户籍居民均等一致的社会身份和权利的人民群众。从时间上看,这一转移具有长期性。

   ——农业转移人口市民化的内涵

   1.农业转移人口的界定。农业转移人口是指自愿转移到城镇非农产业并持续从事非农产业,已经实现职业转变,但户籍性质仍然为农业户口的劳动人口以及其随迁家属。不包括:(1)因土地征用而被转移到城镇的农业人口;(2)季节性外出务工的兼业农民;(3)通过上大学等方式转移的农村人口。农业转移人口的主体是农村转移劳动力,包括:离开本乡镇6个月以上的外出农民工,以及在本乡镇内转移就业6个月以上的本地农民工。把本地农民工考虑在内,主要有两个原因:一是本地农民工的一部分(约25%)也被统计为城镇居民,二是本地农民工中的部分人将来会到城镇定居。

   2.农业转移人口市民化的内涵。农业转移人口市民化是指农业转移人口在实现职业转变的基础上,获得与城镇户籍居民均等一致的社会身份和权利,能公平公正地享受城镇公共资源和社会福利,全面参与政治、经济、社会和文化生活,实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融。

   3.农业转移人口市民化是一个过程。这个过程的实质是公共服务和社会权利均等化的过程,包括四个基本阶段:(1)转移就业,由农民变成工人或其他非农就业人员,实现职业身份的转换;(2)均享服务,农业转移人口自身及其家庭逐步进入流入地城镇公共服务体系;(3)取得户籍资格,获取完整的市民权利,实现社会身份的转换;(4)心里和文化完全融入城镇,成为真正的市民。四个阶段可以有跨越。

   ——中国特色农业转移人口市民化的基本特征

   从国际比较来看,我国农业转移人口市民化具有四个鲜明的特征:一是“就业带动”。坚持统筹城乡就业,鼓励农民工就近就地转移,引导农民工外出务工就业,扶持农民工创业,在确保农民工实现基本稳定就业的基础上稳步推进市民化进程,这也是中国区别于拉美国家城市化进程的主要特点。二是“保障地权”。坚持依法保障农民工的土地承包经营权,让农民工既进得了城,又回得了乡,能够在城乡间双向流动、进退有据,不会既失业又失地。三是“渐进转移”。坚持分阶段促进农村劳动力转移就业和融入城市,上世纪80年代逐步消除农民“离土”的限制,允许农民“离土不离乡,进厂不进城”;90年代逐步消除农民“离乡”的限制,允许农民跨地区流动和进城打工;进入新世纪,逐步放宽农民工在城镇落户定居的限制,使农业人口转移和城镇化有序推进。四是“户籍管理”。实施城乡分割的户籍登记和管理制度,并在户籍管理制度的基础上逐步形成了城乡二元分割的社会福利制度。这一制度是导致现在“半城市化”的主要原因,并因此而饱受诟病,但从历史的角度来看,它也避免了农村人口盲目向城市流动,避免了中国出现“无就业的城市化”。

   农业转移人口市民化的现实基础和发展趋势

   从总体上来看,我国农业转移人口市民化已进入第二阶段,即均享公共服务的阶段,并在加快进入第三阶段。

   ——现实基础

   1.农业转移人口已成为支撑我国城镇化发展的主要力量。近年来我国城镇化水平的提高主要是依靠农业转移人口进城就业,农业转移人口已占到城镇常住人口的1/4以上,农业转移人口增长对城镇化率提高的贡献超过50%。2010年,按常住人口计算的城镇人口为66978万(城镇化率为49.95%),但按户籍人口计算的城镇人口为45964万(城镇化率为34.17%),城镇常住人口比户籍多21014万,这包括15335万外出农民工,约3000万农民工随迁家属子女,其他类型转移人口约400万,也包括约2000万本地农民工(约占本地农民工总量的25%),农业转移人口使常住人口城镇化率提高了约15个百分点。

   2.农业转移人口流动“家庭化”和居住的稳定性趋势明显。举家外出、完全脱离农业生产和农村生活环境的农业转移人口已经占到一定比例。2011年举家外出农业转移人口3279万,占全部外出就业农业转移人口(15863万)的20.6%。

   3.农业转移人口在流入地居住趋于长期化。据国务院发展研究中心的调查,农业转移人口在目前城市的就业时间平均为5.3年,超过5年的占到了40%,超过10年的约占20%,相当一部分已经成为事实“移民”。

   4.新生代农业转移人口市民化意愿强烈。目前,在外出农民工中,年龄在30岁以下(1980年后出生)的占到近60%,本地农民工中也占到近20%,总量超过1.1亿。他们中的多数人不具有农业生产的基本经验和技能,土地情结弱化,市民化意愿非常强烈。

   5.农业转移人口市民化的政策环境不断改善。国家公共服务均等化政策的实施,使得一些社会福利逐步与户籍脱钩,向全部常住人口覆盖,面向农业转移人口的公共服务明显提高。特别是一些省份在省内加快推进公共服务制度和户籍制度一体化改革,为省内市民化奠定了基础。

   6.农业转移人口的文化程度和劳动技能不断提高,收入持续增长,市民化能力不断提升。农业转移人口中具有高中文化程度的比重和接受过技能培训的比重逐年提高,工资持续较快增长,2011年月均工资达到2049元,比2005年增长了一倍多。随着劳动力结构性短缺矛盾的进一步突出,以及国家改善收入分配政策的实施,农业转移人口工资仍将保持较快增长。

   ——主要问题

   主要表现为:不包容,不均衡,不可持续。

   1.不包容。农业转移人口在城镇落户定居难,享有的公共服务水平低,缺乏制度化的利益表达渠道和社会上升通道,社会参与和融入程度低,在城镇形成新的二元结构。特别是外省农业转移人口和本省农业转移人口在市民权利方面的差距日趋扩大,跨省农业转移人口已成为城市的最边缘群体。

   2.不均衡。农业转移人口主要集中在东部发达地区和地级以上城市(均超过60%),导致大城市人口过于集中,中小城市和城镇发展不足,想吸引农业转移人口的地方引力不大,对农业转移人口引力大的地方又容纳不了,大中小城市和小城镇协调发展的格局一直没有形成。

   3.不可持续。人口布局和城市承载能力错位,使得大城市资源环境压力日益加大;适应农业转移人口市民化的财政分担机制不健全,地方政府推进农业转移人口市民化的动力不足;农业转移人口收入水平低,农村财产处置的市场化机制缺失,市民化能力不足,内需潜力不能有效释放,这种“半市民化”模式已经难以为继。

   ——发展趋势

   1.农业转移人口总量仍将继续增长,但增速将会逐渐放缓。中心课题组模拟预测显示,“十二五”期间,我国年均新增农业转移劳动力900万左右,“十三五”期间700万左右,2020年—2030年间500万左右。在现行制度下,预计2020年农业转移人口总规模在3.2亿左右,2030年将达到3.7亿(未考虑退出人口),存量人口和增量人口的市民化任务都很重。

   2.新增农业转移人口将以农村新成长劳动力为主,年龄结构、文化程度、发展意愿都将呈现新的特点。经过20多年持续大规模转移后,我国农村剩余劳动力数量和剩余程度相对于20世纪90年代,已经大幅降低。国务院发展研究中心课题组用不同的方法测算了对农业劳动力的实际需求量,虽然各种方法估计的剩余劳动力数量有较大差异,但变化趋势基本相同。估计的结果显示,2010年中国农村剩余劳动力的数量基本上在0.8亿—1.1亿之间,平均约为9560万左右。从年龄结构来看,农村剩余劳动力以中年以上妇女为主,以剩余劳动时间为主,真正可外出务工的有效剩余劳动力只有不到3000万。根据农民工的需求、新增农民工数量综合判断,这3000万左右的农村剩余劳动力将在2017年左右转移完毕,这以后新增农业转移人口将主要以当年新参加工作的农村劳动力为主。

   同时,随着农村人口增长放缓及教育发展,新增农业转移人口中初中毕业生的比重将大幅下降,高中及以上文化程度的比重将大幅增加。从全国来看,初中生毕业后直接工作的人数由2003年的750.56万下降到2010年的43.69万,减少了94.1%(主要是农村初中生毕业后直接工作的人数大幅下降),而高中阶段教育毕业直接工作人数从2003年的438.83万增加到2010年的806.94万。根据我国人口预测以及《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中对教育发展的规划,预计“十二五”期间平均每年约有初中毕业生1700万左右,其中除825万进入普通高中学习外,约180万直接参加工作,约610万进入中等职业中学学习,合计每年近800万进入劳动力市场,其中大部分将成为新转移的农民工。预计“十三五”期间平均每年有初中毕业生1620万,其中进入普通高中约830万,直接参加工作和接受中等职业教育的共约740万,在这当中绝大部分是农村人口,是农民工主要组成部分。

   3.农业转移人口省内转移就业的数量持续增加,就地市民化趋势明显。随着区域经济布局的调整,农业转移人口就业布局也出现了新的变化:仍以东部地区为主,但在中西部地区就业的比重开始上升。出现这种变化的一个重要原因,是农业转移人口在中西部省内就近转移就业增长加快。从全国来看,在省内转移就业农民工(包括本乡镇内就业和出乡镇但在省内就业)的数量从2008年的15058万,增加到2011年的17807万,3年增加了2748万,年均增加916万。省内转移就业的比重也从2008年的66.8%增加到2011年的70.4%。其中,本地(乡镇)就业的比重基本稳定,而出乡镇但在省内就业的比重从29.1%提高到33.2%,首次超过出省的比重。分地区来看,东部地区省内就业的比重一直很高,在90%以上;中部地区从47.9%上升到50.9%,年均上升1个百分点;西部地区从50.3%上升到56.1%,年均上升2个百分点。可以预计,随着中西部地区经济发展的加快,将会有更多的中西部农业转移人口选择就近转移就业或回乡创业。

   4.第一代农民工将逐步退出城市劳动力市场,“增量转移人口进城与存量转移人口返乡”的双向流动特征将日趋明显。外出农民工的年龄结构呈倒U型分布,以20—40岁为主,超过40岁的比重下降,超过50岁的比重更低。而本地农民工年龄结构则呈喇叭型,40岁以上的比重最大。农村的种养大户、新型农业组织的创办人大多都有外出务工经商的经历。这些说明随着年龄的增长,会有外出农民工退出城市劳动力市场,回到家乡就业或创业,也有一部分回到了农村。2011年,本乡镇内就业的农民工增加527万,与外出农民工增量(528万)基本相当,就是因为有大量中年以上外出农民工返乡就业创业。国家统计局的调查资料显示,40岁以上的第一代农民工所占比重逐年上升,由2008年的30.0%上升到2011年的38.3%。以此计算,目前40岁以上的农业转移人口约有1亿,其中外出农民工约4000万,本地农民工约6000万。他们中的大部分将在未来10-15年逐步退出城市劳动力市场,相当一部分将回到农村但不会再从事农业。预计在2020年左右,外出农民工和返乡农民工的数量大致相当,此后有可能出现外出农民工数量小于返乡农民工数量的现象。数量庞大的返乡农民工何去何从,对城镇化健康发展和城乡一体化发展事关重大。

   5.随着新增农村转移劳动力数量的下降,未来城镇人口的增加将主要依靠非就业农业转移人口来补充,城镇化发展有可能由就业驱动转向非就业驱动。2005—2010年,我国城镇化率从42.99%提高到49.95%,提高了近6个百分点,其中农业转移人口数量增长的贡献率超过60%。但随着农村转移劳动力数量的下降,其对城市新增人口的贡献率将逐年下降,即使假定转移人口全部(包括本地农民工)统计为城镇人口,“十二五”期间的贡献率刚刚达到50%,到“十三五”期间将下降到39%,“十四五”下降到34%,“十五五”下降到31%。也就是说,“十二五”以后,城镇人口的增加将主要依靠农村非就业人员进城(如区划调整等)来实现。

   6.农民工群体日趋分化,不同群体农民工市民化意愿和能力有较大差异。根据流动程度的大小,可将农业转移人口划分为三个群体:第一类是基本融入城市的农民工,以举家外出农民工及其随迁家属为主,数量在5000万人左右,在城市有固定的住所和工作。这一群体农民工收入水平总体较高,渴望在城市获得尊重、公平对待、实现自我价值,更倾向于在就业地城市落户定居,强烈要求子女能在就业地接受教育并参加中考和高考。总体来看,这一类农民工的市民化意愿和能力都比较强。第二类是常年在城市打工,但又具有一定流动性(主要是春节返乡)的农民工,以新生代农民工为主,数量在1亿人左右,在城里有相对稳定的职业、收入和居住地。新生代农民工思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化,大多数渴望成为“新城市人”,对保障性住房和随迁子女教育问题十分关注。这一类农民工收入水平总体较低,市民化意愿较强但市民化能力较弱。第三类是中年以上的第一代农民工(年龄在40岁以上),数量也在1亿左右(外出农民工4000万左右,本地农民工6000万左右),市民化能力较强,但市民化意愿较弱,未来10—15年将退出城镇劳动力市场。

作者:国务院发展研究中心农村经济研究部第一研究室主任、研究员 金三林 来源:《中国经济时报》2013年10月14日 
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