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中原经济区规划逻辑
2013-05-15 01:00

   2012年11月,国务院正式批复了《中原经济区规划》,这是继2011年9月国务院出台《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》之后,国家针对中原经济区的战略定位、发展目标、战略方向与布局、体制机制等方面进行的更为系统、综合的部署和安排,是指导中原经济区发展的纲领性文件,为进一步促进中部崛起指明了方向。

   中原经济区规划的逻辑

  第一,中原经济区具有重要的战略地位。一是关键的地理位置和交通区位。古语云,得中原者得天下。中原经济区地处国家中心地带,是交会东西、贯通南北的核心地区,战略地位突出。2009年9月,国务院通过的《促进中部地区崛起规划》中提出了两纵两横经济带,中原经济区正处在这两纵两横的中心地区。同时,中原经济区还是我国重要的交通枢纽,汇集了京广、陇海等几大干线铁路,是全国高速铁路网和高速公路网的重要节点地区。建设中原经济区,对于形成更加完善的全国交通网络也具有重要意义。

  二是国家粮食安全的重要保障。中原经济区是我国粮食主产区,在全国发展大局中具有举足轻重的地位。其中河南省以全国1.74%的土地承载了全国7.47%的人口,以全国6.5%的耕地生产了全国10.3%的粮食和1/4的小麦。保护中原经济区的农业本底条件,促进农业更好更快发展,是国家经济发展和社会安定的重要保障。

  三是中国区域经济的新增长极。建设中原经济区有利于在陇海经济带形成新的经济增长极,有利于构筑中部崛起的重要支撑,有利于形成承东启西、连南贯北的区域经济战略腹地。目前,中原经济区已经具备成为我国核心都市圈的基础。中原经济区的面积和人口超过了珠三角、长三角和京津冀三大都市圈,居第一位,经济总量居第四位。从近年来发展状况来看,中原经济区已经逐渐成为以中原城市群为核心的重要区域增长极,经济总量和城镇化水平都有了较大幅度的提升。

  四是全国重要的要素和产品市场。中原经济区是我国人们相对密集的地区,内需市场相对旺盛,是中国未来内需市场潜力最大的区域,加快中原经济区发展对拉动内需、转变经济发展方式将起到重要的促进作用。同时,充足的劳动力要素也为中国经济的可持续发展提供了丰富的人力资源。在我国应对国际经济危机的冲击、推动发展方式转型和地区产业转移过程中,中原经济区将发挥重大作用。

  第二,中原经济区规划的出台恰逢其时。改革开放30多年国民财富的迅速增长,增强了国家促进地区协调发展的能力。过去受限于物质条件的战略或规划都有了付诸实施的空间。因此,针对我国东中西地区差异不断扩大的状况,2004年国家提出了促进中部崛起战略。

  近年来,在沿海向内陆转移产业的大环境下,中部的比较优势正在显现。2011年,中部地区投资占全国的比重比2002年提高了5.5个百分点。中原经济区成为国家战略的时机日趋成熟。目前,周边地区均已有国家战略性规划,因此,在中部崛起战略提出之后的第七年,国家发布了《中原经济区规划》,可谓恰逢其时,雪中送炭。

  同时,以河南为核心的中原经济区正处在一个重要的战略机遇期和矛盾交织期。一方面,国际经济危机使内需经济在全国经济发展中的地位提升,产业由沿海向内陆转移进程也在加快,内陆地区对未来中国经济发展的重要性在不断提升。另一方面,中原经济区很多潜在的优势尚未形成现实优势,人地矛盾、产业结构粗放等问题突出,也迫切需要国家战略指导。因此,将国家战略部署与地方发展需求相结合,制定并发布中原经济区规划,是具有国家战略意义的重大举措:

  第三,中原经济区规划是落实国家战略的必然要求。一是落实中部崛起战略的重要举措。我国目前虽然已经逐渐形成了基于东、中、西、东北四大板块的区域发展总体战略,但该总体战略的空间尺度偏大,需要对区域发展总体战略进一步细化和落实。在中部崛起战略已经有长株潭、皖江城市带、鄱阳湖生态区、山西综配改区等区域规划支撑的情形下,河南及周边地区也需要规划引导,中原经济区规划的出台则进一步细化了中部崛起战略,并填补了这一区域空白。

  二是转变经济发展方式、拉动内需的必然选择。国际经济危机和我国转变经济发展方式的不断深入客观上要求内需经济和内陆经济成为国民经济的重要支撑。中原经济区是我国目前最大的内需市场之一,发展潜力巨大。针对这一地区制定国家层面的规划,是我国战略性、全局性的选择。

  三是为全国同类地区创造经验、提供示范。工业化、城镇化和农业现代化“三化”协调发展是我国现代化进程中一个全国性的重大问题。作为人口密集地区、传统农业地区和新型工业地区,中原经济区具有较强的典型性和代表性,很多矛盾和难题在这里都有集中的体现。解决好“三化”协调问题,可以为中国处理很多结构性矛盾提供新的思路和样本,为全国同类地区探索发展的新路子。

  第四,中原经济区规划是实现地区转型的有力支撑。一是有利于中原经济区跳出低水平均衡,从区域发展态势看,中原经济区虽然经济总量较高,但发展水平和效率仍然较低,区域的城镇化水平、人均地区生产总值和地均地区生产总值还比较低,“中部塌陷”现象仍局部存在,地区整体还处于低水平均衡的状态。从国家层面给予政策支持有利于激发地区潜力,实现经济起飞。

  二是有利于统筹解决中原经济区内较为尖锐的矛盾和问题。随着工业化、城镇化进程不断推进,既要保证耕地面积不减少,又要保证工业化的土地供给,协调推进工业化、城镇化与粮食基地的建设。与此同时,中原经济区主要以能源、原材料以及初级加工为主的产业结构因为资源存量减少、开采成本升高而面临转型,经济发展与环境污染的矛盾也越来越突出。这些问题都需要高层次的战略指导。

  三是中原经济区的一些发展短板需要国家政策支持。比如中原经济区金融发展整体滞后,金融对经济社会发展的支持能力不足,财政实力也相对较弱。以河南省为例,改革开放以来河南财政收入增速低于全国平均水平2.2个百分点,人均财政支出位列中部六省之末,2009年人均财政支出居全国倒数第一。这些问题在短时期内很难依靠地区自身解决,均需要国家层面给予相应的政策扶持。

  中原经济区规划的主要特点

  第一,“两不三新”是规划的主基调。中原经济区规划最鲜明的特点,就是提出了“探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、工业化和农业现代化协调发展的路子”这条“两不三新”的主线。其中,“两不”是底线要求,新型城镇化、工业化和农业现代化协调发展的“三化协调互动”则是破解地区发展矛盾和难题、变资源潜力为优势的重要手段。中原经济区战略定位中提出要建成“全国‘三化'协调发展示范区”,这在国家战略性区域规划中是首次提出,它要求在加快新型工业化、城镇化进程中同步推进农业现代化,探索建立人口集中、产业集聚、土地集约联动机制,最终形成城乡经济社会发展一体化新格局。这也是该规划最为核心的内容。

  第二,强化农业的基础地位。作为保障国家粮食安全的粮食主产区,中原经济区在规划中着重强化了农业的基础地位,将着力稳定提高粮食综合生产能力,建设“国家重要的粮食生产和现代农业基地”列为五大战略定位之首。同时,在主线中也强调不能以牺牲农业和粮食为代价换取发展。粮食是保持社会稳定最重要的基础。以往粗放的发展道路对农业带来了一定的侵害。如果再沿着牺牲农业发展工业和城市化的路子走下去,不但要突破18亿亩耕地红线,粮食的自给自足也将难以实现,,从近年来世界经济形势发展来看,保证农产品和粮食供给的安全对于国家的发展和稳定愈发重要。重视农业,不以损害农业发展为代价来实现工业化和城市化,是重大的原则问题。

  第三,突出跨省区的开放合作。白2010年我国首个跨省区的区域规划《长江三角洲地区区域规划》公布以来,跨省区的协调合作愈发受到重视。近年来已经出台了长三角、关中-天水、大小兴安岭林区、海西、青藏、成渝、武陵山片区、陕甘宁革命老区、滇桂黔石漠化片区和东北地区等10个地区的区域规划。其中西部6项、东部2项、东北2项,中部地区尚没有此类规划,中原经济区规划成为中部地区首个跨省区的区域规划,也是跨省区最多的区域规划。

  中原经济区跨5个省区,涉及河南省全境和周边河北、山西、安徽和山东4省15个市(县、区)范围。这些地区因为地理邻近,同属传统农区和粮食主产区,发展阶段相近,且都面临着探索“三化”协调发展的共同任务,因而被纳入了统一规划范围。这种打破行政区的规划更有利于区域的统筹分工和一些共建共享项目的对接协调。同时,由于各地区主要基于联系强度划分在一起,更有利于协调一致的城市群形成。中原经济区还将建立基于五省政府高层的协调机制,并鼓励省际交界地区开展区域合作,打造中原经济区区域合作示范区,可以为我国打破省际行政壁垒提供经验。

  然而,这种跨多个省区的区域规划客观上也增加了区域协调的难度。尤其是在地区同质程度较高,面临项目、资金等竞争的情况下,基于同级政府之间的协调机制往往很难发挥作用,需要建立更高层面的区域统筹发展机制。

  第四,产业集聚区成为特色抓手。在“米”字型的基本构架下,以建设产业集聚平台为抓手,来推动“三化”协调发展。规划要求“依托中心城市和县城,整合提升各类开发区、产业园区,提高土地节约集约利用水平,规划建设二、三产业集聚发展平台,以城镇功能完善吸引产业集聚,以产业集聚促进人口集中,形成以产兴城、依城促产、产城互动发展格局”。产业的集群化发展不仅可以提高土地集约利用水平,还可以借助产业的前后向联系不断提高产业的集聚度,进而增强地区的吸引力和竞争力,提升经济区的整体实力。

  由于产业集聚区有助于提升地区工业化水平、推动城镇化进程,同时也是农业现代化的动力,推动产业集聚区发展目前已经成为落实中原经济区规划的重要举措。

  第五,加强对落后地区的支持。针对部分地区发展相对落后的情况专门提出了扶贫开发的要求。如实施大别山区、秦巴山区集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚规划,扶持豫西山区、黑龙港地区和沿淮、沿黄低洼易涝等特殊困难地区发展,建设濮(阳县)范(县)台(前县)扶贫开发综合试验区等。

  在民生方面,中原经济区规划也提出了收入倍增计划目标。城镇居民人均可支配收入2011年为178J3元,2020年要增长到38000元;农民人均纯收入2011年为6629元,2020年要增长到16000元。

  规划的实施将产生重大影响

  第一,区域一体化程度将不断加强。一是区域内部一体化水平将大幅提升。随着中原经济区规划的发布,各项跨地区的合作将陆续展开,区域合作将不断增多。内部城际轨道交通网络的形成将会大大提升城市间联系强度,人员和资金流动将更加频繁,区域联系更加紧密,影响区域间要素流动的制度性壁垒将被打破,同时区域的分工将进一步细化。

  二是对外开放合作将进一步加强。区域高速铁路、高速公路网络的完善将进一步密切中原经济区与沿海地区的关系,产业转移将不断加速,跨地区合作将进一步增多。郑州航空港经济综合实验区将建设成为中西部地区对外开放的高地,未来将成为航空网络的重要节点和空港经济区。

  第二,地区综合竞争力会大幅提升。中部地区目前经济增速已经开始领先于全国,随着沿海产业转移的不断推进,这一趋势还将延续。中原经济区将成为未来国民经济的重要支点。随着工业化、城镇化以及农业现代化的持续深入,粗放、低端的发展方式将逐渐被淘汰,地区核心竞争优势将转向资本和技术创新,地区的综合竞争力会大幅提升。

  对中原经济区的发展建议

  第一,牢固坚守农业和生态环境红线。中原是我国重要的粮食主产区,工业化、城镇化过程中会不可避免地遇到与农业的冲突。在发展过程中一定要牢牢把握“两不”的主线原则,不能牺牲农业基础和生态环境换经济发展。由于部分区域可能会变成纯农业的粮食产区,未来要加大转移支付力度,积极探索生态补偿机制,保证农区农民利益不受损害。

  第二,以规划实施为契机加快新型城镇化的建设,城镇化是我国新时期的发展重心之一,城镇化是扩大内需的最大潜力,是我国经济增长的巨大引擎,国家在中原经济区规划明确提出了“三化”协调发展和走新型城镇化道路的要求。中原经济区应该把握这个良好契机,结合中原特点,走出一条适合自己的城镇化道路,充分挖掘城镇化在扩大内需、推动经济增长方面的潜力、为口前土地财政依赖的状况寻找出路,在全国范围内积极探索新型城镇化的经验。

  第三,敏锐抓住政策机遇先行先试。中原经济区规划提出了很多先行先试的改革措施和体制机制创新举措,初期会产生比较明显的成效。随着地方性资源存量和人均水平的降低,尤其是可利用土地的减少,人地矛盾可能进一步突出,未来改革创新的难度会变大。应充分利用中原经济区规划提供的政策机遇,尽快制定具体实施计划,就目前面临的最主要和最迫切的问题拟定方案,在人地挂钩、占补平衡、农村社区建设等方面开展新的试点工作,探索农村建设用地指标更大范围内的统筹机制,创新农村社区化改造政策。

  第四,积极探索跨省区协调的新途径。目前中原经济区跨省合作机制还没有完全形成,合作机构也相对弱化,国家在跨省区合作层面也尚未有较为成型的规范。中原经济区作为跨省区最多的经济区,在探索建立跨省区协调合作途径方面应先行先试,积极探索,在全国形成示范。建议中原经济区积极争取国家支持建立国家层面的协调指导委员会和五省共同参与的协调管理机构;充分发挥地区比较优势,建立合理有效的区域产业分工体系;推动产品市场对接,要素自由流动,规划相互衔接,基础设施共建,公共政策一体;建立跨省区的成本分摊和利益分配制度、补偿制度、社会保障等协调制度。

作者:国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长、研究员 侯永志 刘云中 来源:《中国经济报告》2013年第1期 
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