Development Research Center of the State Council
People's Republic of China
>> What’s new
In June, Dr. Gong Sen publicized a paper on "Better to disclose the process of expert consultation for major policy decisions"
Gong Sen

        2004年,国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出,“涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项,应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。”2010年,国务院《关于加强法治政府建设的意见》又明确规定,“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。”然而,在很多重大决策中专家论证机制失灵,多数情况下这一机制变成了认认真真“走过场”,受邀专家成为摆设,或者被边缘化;一些专家被决策机关“御用”,少数甚至被“俘获”。针对这些问题,建议将重大行政决策专家咨询论证有关的重要信息明确纳入政府信息公开范围,以提高这一机制的实效。现将具体意见和理由报告如下。

一、有关信息适宜公开,而现行法规没有明确统一规定

        2004年,国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求,“决策事项、依据和结果要公开”。2010年,国务院《关于加强法治政府建设的意见》又明确规定,“作出重大决策前,要广泛听取、充分吸收各方面意见,意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。” 2013年《国务院工作规则》第二十一条规定,国务院及各部门要完善行政决策程序规则,增强公共政策制定透明度和公众参与度;第二十六条进一步规定,健全政府信息发布制度,推进行政权力行使依据、过程、结果公开。然而,2007年发布的《政府信息公开条例》没有明确规定重大决策专家论证相关信息属于应当主动公开的政府信息。相反,2010年国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》明确提出,行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。

        重大决策既需要政治价值考量,也需要事实技术阐释。在行政决策中,专家咨询主要是帮助行政决策机关全面准确理解决策事项相关的事实和技术因素,而应由行政机关考虑价值意义,并做出最后决定。由于行政机关的价值考量和方案抉择需要统筹各方观点,平衡多方利益,如果公开决策过程中每个政府部门和官员的意见和建议,很容易使他们受到利益相关者的质疑甚至人身攻击,从而不利于多方坦陈意见。为此,《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》提出,过程性信息一般不属于应公开的政府信息。但是,与政治价值依据相比,专家学者的事实和技术依据应具有客观性、独立性的特点,是经得起重复检验的,是不受现实和舆论所左右的。因此,从本质上讲,专家咨询论证意见是适宜公开的。

二、公开有关信息,可以大幅度提高这一机制的实效

        除了现行法规规定的专家咨询论证意见及其采纳情况等结果性信息,咨询论证有关的关键性过程信息,特别是参加专家的简历和专家选择方案也宜纳入政府信息公开的范围。并且,要制订详细规定,规范这三方面信息的公开。比如,对于咨询论证意见,专家要对咨询事项提供正反两个方面的咨询意见,即利弊、好处和风险都要谈;专家要提供可供重复检验的调研方法和资料来源;专家要对所提意见和建议署名负责。对于咨询论证意见采纳情况,决策机关要说明接受、有条件接受或不接受的理由。对于专家简历和选择方案,专家和决策机关双方都要申明是否存在相关利益冲突。

        魔鬼在于细节。对于这三方面信息的精细设计和公开发布,可以带来多方面的好处。一是保证相关利益回避。公开可以避免行政机关“定制”、“御用”专家。二是增加专家的广泛代表性和充分竞争性,或者增加专家意见的全面性和代表性。三是对决策者形成有效的约束,促使决策机关重视专家咨询论证意见。四是可以防止出现咨询论证专业户和专家的“过度参与”,即专家参与应仅限于相关专业领域,或者说不参与自己没有专门研究的领域。五是对专家进行有效保护,改善决策依据的质量。公开后,专家学者将面临同行的监督评议,这可以促使专家更多地从学术角度坦诚发表意见,可以提高重大决策证据的真实可靠性。六是对专家形成有效的激励,提高专家的成就感和参与积极性。有关咨询论证意见采纳情况的说明,是一种强烈的激励信号,可以鼓励学术研究与实践的有效结合。另外,从更大意义上讲,公开重大决策专家咨询论证相关信息,可以提高社会治理水平,特别是多方参与和反馈回应的质量,探索一条适应中国国情的行政民主、精英民主或者民生民主道路。

        当然,将重大行政决策专家咨询论证有关的重要信息明确纳入公开范围,也可能带来一些风险和产生一些新问题。比如,有的专家怕拍砖,不愿参加;有的专家可能从迎合行政机关到迎合社会大众。总体来讲,专家应是高级知识分子的优秀代表,具有丰富知识、自由思想和独立人格,是对现实包括大众舆论持有一定批判精神的人士。另外,相对于不公开时决策机关的强势压力,来自部分民众的舆论压力要小得多。

Source:Internal Reference of Administrative Reform

【Close window】
OECD ILO WHO World Bank UNDP UNFPA
Traffic:43799
Development Research Center of the State Council (DRC), All rights reserved, Beijing ICP 12035235
Technical support provided by DRCNET