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制定税收政策应充分考虑对基层税务部门的激励相容性
2014-12-11 16:03

    税收政策周期包括决策、出台、执行和退出等环节。税收政策执行是税收政策周期中的重要环节。不折不扣地落实税收政策,不仅关系到税收政策作用的充分发挥,还关系到社会公平正义。在实践中,税收政策虽然整体上得到了较好的执行,但税收政策执行效果仍存在着偏离税收政策的初衷等现象,个别税收政策执行存在走样现象。为确保税收政策可执行性,不折不扣地实现税收政策目标,既需要在制定税收政策时充分考虑到可执行性,又需要充分考虑到基层税务部门执行税收政策的动力。

  我国税收政策执行效果与政策目标存在偏离现象

 

  从微观的税收政策执行层面来看,一些基层税务部门在税收政策执行过程中出现偏差。比如:

  不严格按照税法应收尽收。一些基层税务部门在上级税务部门分配的税收收入任务的压力下调节税收进度。税收收入形势好的时候,基层税务部门为了避免税收收入高基数,人为压低当年税收收入规模,为顺利完成今后年度的税收收入任务留下空间。税收形势不好的时候,则约谈重点税源企业将本应在第二年入库的税收提前到今年入库;部分地区的基层税务部门加大征管力度,要求纳税人自查补缴税款,以完成税收任务。

  附加性执行税收政策。在政策执行过程中,一些基层税务部门会附加一些原政策没有的内容,执行反映自身利益的“土政策”、“土规定”,使政策内涵扩大,使得政策调整对象、范围力度超越政策原目标,从而使政策执行产生偏差。

  替换性执行税收政策。在政策执行过程中,一些基层税务部门对于不利于自身利益的政策,在制定落实方案时往往偷梁换柱,将上级税收政策替换成表面一致、实质上不同的政策,使得上级的税收政策难以得到真正的贯彻实施。

  对基层税务部门的激励不相容性是税收政策执行偏差的重要原因

  出台税收政策涉及不同主体,而且它们各自有不同的目标。人大、政府以及上级税务机关等作为税收政策制定机关,希望通过税收政策实现组织财政收入、宏观经济稳定、社会公平等目标。基层税务部门作为执行主体,希望获得上级的考核认可(包括考核奖励和主要负责人晋升等),同时获得尽可能多的自身利益(比如地方政府奖励)。税收政策制定机关与基层税务部门的目标存在差异,且两者之间存在信息不对称。基层税务部门对于自己的具体执行战略、努力程度、征税成本完全了解,而税收政策制定机关在此存在信息劣势。

  基层税务部门作为理性的主体,在一定的制度安排下,它将比较自己积极执行和消极执行两种情况下自己的净收益。如果积极执行政策的净收益大于消极执行政策的净收益,基层税务部门将选择积极执行税收政策;反之,将选择不积极执行。

  目前来看,我国对基层税务部门执行税收政策的激励存在以下问题:

  一是税收政策执行效果考核重要性不突出。上级机关每年将税收政策执行效果与其他上百项指标一并纳入考核,税收政策执行效果的分值占比不高,重要性在诸多考核指标中难以凸显。特别是税收收入任务指标普遍处于绝对核心的地位,基层税务部门的工作重心往往偏向于努力完成税收收入任务,而不太重视税收政策执行效果。

  二是地方政府对基层税务部门的奖励具有吸引力。基层税务部门除了上级税务部门的考核激励之外,还有自己的部门利益,实际工作中主要是来自地方政府的奖励。税务系统虽然是上级垂直管理单位,但地方政府为保障地方财力,一般会给当地税务部门下达地方级税收收入任务,以拨付经费鼓励基层税务部门完成其下达的税收收入任务,这在一定程度上会导致基层税务部门人为调节税收入库进度,或者不严格落实税收优惠政策,与税收政策目标发生一定的偏离。

  三是部分税收政策在基层执行成本高或难以落实。一些税收政策面临基层税务部门难以落实的困难。尤其是税收规模大幅增长而干部队伍年龄老化,人才青黄不接,基层税务部门人力资源不足与工作负担重的矛盾十分突出,实际执行税收政策的成本过高。

  四是监督税收政策执行成本高。目前信息系统计算的考核指标是反映基层税务部门执行税收政策情况的主要工具。然而,系统数据指标设计往往不能反映基层税务部门真实的工作效果,税收政策制定机关往往需要以其他较高成本的方式配合进行监督。例如,聘请第三方调查机构开展纳税人满意度调查,上报报表资料,前往各地开展实地检查考核等。种类和数量都在不断增加的报表资料、过多的检查考核都会大大增加基层税务部门的工作负担,使人力资源本就不足的基层税务部门疲于应付。监督成本高一方面直接影响基层税务部门执行税收政策,另一方面也使得监督不到位,基层税务部门不积极执行政策的风险成本低。

  由此可见,要减少政策执行的偏差,真正实现政策制定时的预期目标和效果,制定税收政策时应充分考虑对基层税务部门的激励相容,要充分考虑基层税务部门的利益诉求,了解基层税务部门执行政策的收益与成本,合理制定配套激励机制。具体建议如下:

  一是科学下达税收收入计划。目前上级机关和地方政府对基层税务部门下达税收收入计划的方式主要采取基数增长法,对区域实际经济和税源状况考虑不足,下达的计划经常与经济税源实际不太相符,导致基层税务部门依法可以组织的税收收入规模明显超出或低于税收任务。为避免基层税务部门为完成过高的税收任务而实施严格的征管措施甚至是收“过头税”,或者面对过低的税收任务而为今后年度预留税源而“有税不收”,上级机关和地方政府应充分考虑当地经济税源实际以及即将出台的新税收政策,测算依法征税可以组织的税收,并依此科学地下达税收收入计划,激励基层税务部门不折不扣地执行税收政策。

  二是完善税收政策执行效果考评机制。税收政策执行效果关系到国家宏观经济发展和社会公平,必须从新的高度建立和完善考核评价机制,突出重点,要对“做与不做”、“做得怎样”有明确的衡量标准,坚持以责任和效果论功过。通过优化考核指标,改进考核手段,建立新的考核体系,实现由定性考核向定量考核转变。同时,将考评结果与主要负责人岗位联系,与机关经费分配、评先创优、领导职数分配等方面利益挂钩,形成科学合理的考核评价机制。

  三是降低税收政策执行成本。完善税收政策制定方法,起草税收政策文件时多吸收税务部门的实际工作者、专家学者参与,提高税收政策的可执行性;加强税收政策执行评价反馈,确保与基层实际执行脱节的税收政策得到及时修正;通过健全职责体系,梳理税务部门内部运行机制,加快税务信息化建设,整合信息系统资源,提高工作效率,减轻基层税务部门工作压力,保证基层税务部门有精力做好税收政策执行。

  四是降低税收政策执行监督成本。建立完善税收政策执行监控体系,以简明的指标直观反映税收政策执行效果;创新监督方式,以“金三”工程为载体开发指标监控系统,实现手工报表向信息系统自动取数转变,由一次性考核向日常性监控转变,减少实地考核检查对基层税务部门的干扰,增加实时监控提醒,以较低的成本有效监督基层税务部门执行税收政策的效果。

 

作者:赵福军 
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